1934年，国民党中央政治委员会第432次会议议决由行政院通令各省市切实办理地方保甲，据此，行政院于同年12月通知各省，普遍实行保甲制度。保甲制的基本形式是10进位制，10户为一甲，10甲为一保，10保以上为乡镇。在实际操作时城市与乡村、各地区可略有弹性。规定一甲的编制以十户为原则，不得少于六户，多于十五户；一保的编制以十甲为原则，不得少于六甲，多于十五甲；乡（镇）的划分以十保为原则，不得少于六保，多于十五保。城市则以每一门牌为一户，如同一门牌内有两家以上仍以一户计，编为第几保第几甲第几户，设户长。户长由此门牌内各家互推一人充任。每一保设保办公处，有正副保长及民政、警卫、经济、文化干事各一人，保长兼任保国民兵队队长和保国民学校校长，与乡（镇）长一样，亦实行政、军、文“三位一体”。在城市，十保为一区，正副保长由区长呈报市政府加委；甲设甲长一人，管理本甲居民。三保以上为联保办事处，设联保主任。保长受区长之指挥监督，负维持保内安宁秩序之责，其职责包括：“监督甲长执行职务事项；辅助区长执行职务事项；教诫保内居民，毋为非法事项；辅助军警搜捕人犯事项；曾参加‘反动’，或曾受‘赤匪’胁从，现已有悔过自新者之察看管束事项；检举违犯保甲规约事项；分配督率保内应办防御工事之设备或建设事项；执行规约上之赏恤事项；经费之收支，及预算之编制事项；其他依法令或保甲规约之规定，应由保长执行事项。”甲长承保长之指挥监督，负维持甲内安宁秩序之责，其任务包括：“辅助保长执行职务事项；清查甲内户口，编制门牌，取具联保连坐切结事项；检查甲内奸宄，及稽查出境入境人民事项；辅助军警及保长，搜捕人犯事项；教诫甲内住民毋为非法事项；其他依法令或保甲规约之规定，应由甲长执行事项。”[《中华民国史档案资料汇编》，江苏古籍出版社，1986年，第121—122页。]
1937年2月由行政院公布修正《保甲条例》，推行全国。1941年国民政府公布《乡镇组织暂行条例》后，乡镇体制进入乡镇自治和保甲体制相融合的时期。条例规定，“乡镇内编制为保甲，每乡镇内以十保为原则。乡镇民代表会议为乡镇的议事机构，由乡镇保民大会各选举二人组成，其职责主要有议决乡镇预决算、自治规约、选举罢免乡镇长和本乡之县参议员等。乡镇设乡镇公所，乡镇长受县政府监督指挥。乡镇公所设民政、警卫、经济、文化四股。乡镇长负责召集乡镇务会议。乡（镇）公所的任务涉及编查户口、整理财政、设立学校、办理警卫、四权训练、推行卫生、实行救恤等。乡镇下设保，定期召开保民大会，并设立保办公处并选举保长。”保甲制是通过联保连坐法来控制基层民众，实行“管、教、养、卫”并重原则。联保是指各户之间联合作保，共具保结，互相担保不做通共之事；连坐是一家有“罪”，九家举发，若不举发，十家连带坐罪。这与宋代的保甲有相似之处。
保甲的主要职责为：清查户口、办理户口异动登记、编制壮丁册、举行保甲会议，制定保甲规约、查禁毒品、维护治安、文化建设、植树绿化、养护道路、代征契税、为驻军提供粮草等。
集“管”、“教”、“养”、“卫”于一体的保甲制，它是以“管”这一行政与军事手段迅速地推动“教”、“养”、“卫”等地方自治事务。陈立夫在《地方建设问题》（1941年4月）中解释说“管”即自治治事，“教”即自信信道，“养”即自养养人，“卫”即自卫卫国。但蒋介石解释得更明白，他说推行保甲，目的是为军事化服务，“军事化是我们今后要推行自治实行主义根本精神所在”，“军队组织就是人类一切组织的最高范型，而一切的社会组织，可以说都渊源于军”。对四者的关系，保甲的执行机关强调“三位一体”。在抗战前进行的实验表明其效果显著，到新县制时，“三位一体”就正式被确认下来。它是指在机构上实行“三位一体”，把保办公处、保国民学校、保国民兵队队部三个机关合并一处，同在一处办公。职位上实行“三位一体”，保长、保国民学校校长、保国民兵队长均由一人兼任。实行三位一体的目的在于“管、教、养、卫各项要政，能以统筹兼顾，共同发展”。有利于“职权的统一，机关的统一”，从而“可以集中意志，整齐步调，加强事权，达成自治、自卫、自给的均衡发展”。[《中国近代乡村自治法规选编》，中华书局，2004年，第232—242页。]
从30年代初开始推行的保甲制度，持续近十年在全国范围内陆续建成。民国保甲制度的实施成为社会基层组织建设的重要措施，保甲组织在兴修水利、整顿交通、农商合作、防御灾害等方面都作了许多有益的工作。它在规范户籍管理、控制流动人口、稳定社会秩序等方面也起到了基础保证作用，对民国政府的稳定，特别是在抗日战争这一特殊历史时期，为政府快速完成战时总动员、征兵、征粮以及统制民力，加强国防组织反抗日本帝国主义的侵略等方面，作出了极其重大的贡献。
（第三节）建国后的城市管理——单位制
随着社会主义三大改造的完成，我国逐步建立了社会主义计划经济体制，这种体制的最显著的特征是权力的高度集中，国家垄断了全部资源，形成了“全能国家”和“全能政府”。国家采取的计划手段实现了对社会的管理。在城市社会中建立了单位制度。党和政府对城市居民的行为控制，主要不是通过基层社区组织，而是通过单位来实现的。
“单位”是中国城镇居民对自己就业于其中的社会组织——工厂、商店、学校、医院、党政机关等的通称。所谓单位制度，指国家为了管理体制内人员而建立的组织形式。它具有政治、经济与社会三位一体的功能。从组织学角度来说，单位是以公职人员为主体，按照一定的宏观结构，形成国家权力均衡机制的基本细胞；从经济学角度看，单位是控制国家经济命脉，保障和容纳文化与物质生产力的重要实体；从社会学角度看，单位是标志城乡区别的社会集团，是城市生活的核心，它决定了人们的职业、身份、消费能力、价值观念、人生经历、行为方式乃至社会地位的高低。
单位体制的基本内容至少包括：（1）任何一个单位，都被赋予了不同的行政权力。在一般情况下，单位级别愈高，权力就愈大，拥有的资源、利益和机会也就愈多。（2）单位对个人及其家属发挥着保障就业、劳保福利、分配住房、解决子女入托入学，甚至出具结婚登记证明等多方面功能，从而使个人归属于单位，依赖于单位。单位对个人具有较高的权威性。（3）党和政府对城市居民的行为控制，主要地不是通过基层社区组织，而是通过一个个的单位来实现。[《中国城市社区建设》课题组：《中国微型社区建设研究报告》，《中国社会工作》，1997/2。]
美国学者A·G·Walde在《共产主义社会的新传统主义》一书中提出了单位和单位依附理论。该理论认为，社会主义国家的公有制体系属于再分配体制，所有的资源都由国家来统一分配，单位的资源来源于国家，但国家再分配的功能也必须依赖于单位来实现。单位和国家之间形成了依附与庇护的关系：在短缺经济以及单位占有和使用资源的条件下，职工所需的生活必需品是通过单位来分配的，职工与单位之间也形成了依附与庇护的关系。[A·G·Walde：《.共产主义社会的新传统主义》，牛津大学出版社（香港），1996年，第75页。]
单位诞生于革命战争年代，单位制将社会分割成众多各自独立的单位，各单位只接受上级的领导，横向之间缺少联系。这种制度非常适应当时国家所确定采取的计划经济的纵向管理形式。新中国成立后，在新兴国家政权和新型社会发展理念的支撑和推动下，政府为了动员一切资源，实现军事、工业赶超目标的国防优先和重工业优先的战略，建立起计划经济体制并实行全面国有化，对社会生活实行了全面干预和控制。国家不仅对经济发展进行高度统一的计划统筹和宏观调控，而且对社会事务也进行着事无巨细的管理。在这样一种总体调控和具体管理之下，社会几乎不存任何自由流动的资源和自由活动的空间，因为国家几乎垄断了全部重要的资源，这些资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会及信息资源。以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行严格和全面的控制，而对任何相对独立于国家之外的社会力量，要么予以抑制，要么使其成为国家机构的一部分。在这种发展和运作模式下，国家和社会进入了高度合一的状态。这种状况自1950年后期起，高度集权的计划体制开始从单纯的经济领域扩展至社会生活的各个领域，国家通过政治生活和社会生活的管理体制与计划经济体制的相互平衡来保证计划经济的有效运转。由此具有浓厚中国特色的高度集权的政治体制和社会管理体制得以确立并巩固。单位制完成了政治的一体化，将城市社会的广大市民纳入了无所不包的政治体系之中，国家的政治空间弥漫于整个城市社会。在这种体制下，国家对基层社会进行管理的基本模式，是以“单位管理”为主，并辅之以街居管理。
建国初期的城市居民委员会和农村的村或生产队，它不仅是组织社区基层组织本身建设方面的一次创新，而且对新政权的建立和巩固以及社会的发展、进步等，都作出重要贡献，在当时极大地激发了人民群众的积极性、创造性，为政府的社会主义建设提供了强大的动力。
单位社区（居民区）的形成最初是受苏联的影响。1957年5月，全国设计工作会议要求：“今后尽量利用中等城市，有些城市考虑只放一两个工厂，这样不仅分布均匀一些，而且可以不必急于进行城市规划和规模大的城市建设。”后来又提倡大庆的“干打垒”精神，让单位因陋就简地自行解决职工居住问题，并代行城市政府的规划和建设职能。单位与城市社区在空间上的重叠，大至整个市区（例如大庆石油管理局和大庆市、铜川矿务局和铜川市），中至市辖区，小至街道办事处和居民委员会辖区。
从新中国建立之初一直到20世纪80年代，我国社区管理属于典型的政府管治，单位管理是其主要特征。这种城市社区管理体制的形成与当时计划经济和国家一元化结构是紧密联系的。作为一种制度创新，单位制为高度集权的政治体制的运作、高度集中的计划经济体制的推行以及整个社会秩序的整合，提供了非常有效率的保证，发挥了重要的功能，改变了中国分散零乱的格局，创造了在一个超大型社会进行有效治理的范例。[刘建军：《“跨单位组织”与社会整合：对单位社会的一种解释》，《新华文摘》，2004/4。]
在这种管理体制下，城市的社会管理是国家通过单位制和街居制的相互配合来实现的。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街道居委会体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。当然，政府通过单位实施社会管理的体制无疑处于绝对主导地位，因为当时城市中的绝大多数人都隶属于某一单位，没有单位隶属关系的只是少数人，因此，单位制成了城市微观社会管理的主要手段，街居体系成为单位制的补充，其作用更多的是在拾单位管理之遗，补单位管理之缺。单位是政府的附属，传统的街道和居委会则是辅助单位。随着计划经济体制的稳固，“单位制”的完善，城市社会被高度结构化于国家体系，国家与城市社会几乎是重合的。单位取代了许多街道的职能，社区自治组织的发育更是遭到行政体系的抑制和排斥，造成社区发育不良、功能异化。城市自主性及城市居民自治的空间十分狭小。
“单位制”从其产生和存在的根源来看，主要有以下四方面：
（1）社会历史根源。单位制在中国社会能够存在并且得到社会成员的普遍认同，在很大程度上是由于它秉承了传统家族的许多特性，满足了中国社会多方面的需要。（2）经济根源。单位制作为中国社会所特有的制度设置也有其特定的经济背景，这种经济背景就是建国后相当长的一段时间内社会资源总量的不足。在社会总资源明显短缺的情况下，单位自然也就成为满足现代化要求这一战略设计的重要产物。（3）政治根源。单位制作为一项制度设置，一方面充分体现了国家政治整合的需要，另一方面也是长期革命战争和政治斗争的产物。单位的雏形产生于革命根据地最初的经济、社会和文教组织，并在建国之初，随着党的组织系统向一切社会组织延伸而被最终确立起来。（4）文化根源。任何体制的形成都是依赖于一种文化属性与历史传统，单位体制自然也不例外。单位的依附性一方面适应了中国共产党构建新政治体系的一系列要求，另一方面也适应了中国人文化性格、审美取向与最终关怀。它的形成具有相当强的历史延续性与文化合理性。[李路路等：《中国的单位组织——资源、权利与交换》，浙江人民出版社，2000年，第7—9页。]
在计划经济时代，单位制度下的城市社区具有以下特征：
第一，单位体制下的社区居民有强烈的社区归属感。一方面，单位成员从单位组织获取各种生活资料和物质资源，另一方面，单位组织通过组织单位成员参加各种社会活动，增强个人对单位的依附感，从而使得社区居民对社区产生强烈的归属感。
第二，社区居民由同质人口组成，关系密切。单位社区中的居民在同一单位工作和生活，社会阶层、生活内容的相似让他们关系密切，并且形成利益共同体。
第三，社区公共生活空间的建立。在单位体制下，单位不仅向单位成员提供各种物质生活资料，还提供各种形式的社会保障和福利，单位有自己的医院、幼儿园、学校，还有自己的公共生活空间和福利基础设施。单位组织的这些特点促成了计划经济下的中国城市社区单位化。[何重达、吕斌：《中国单位制度社会功能的变迁》，《城市问题》，2007/11。]
但是，与单位制所发挥的作用相比，其弊端也是明显的。
单位制的出现是在社会资源总量相对不足的前提下，国家只能通过对资源的强性提取和重点投放，来保证现代化战略的顺利推行。但是从后来的中国社会经济的发展实践来看，单位制也越来越暴露出许多弊端。这些弊端主要有：
第一，单位制割裂了个人与社会、国家之间的沟通。单位成了个人与社会、个人与国家之间的独一无二的联接点，国家的要求和指令首先要通过单位才能施加给个人。这一弊端侵蚀了国家的制度资源，阻碍了国家政令的畅通。
