第25章 我国城市管理模式的演变(1)

（第一节）社区历史演变

城市管理可以从社会经济、政治、文化等各个角度进行阐述，在这里着重从社会、人文的视野进行研究。人类社区的历史演变大致可以分为四个阶段：

一、旧石器时代的流动性社区

旧石器时代（Palaeolithic）以使用打制石器为标志的人类物质文化发展阶段。地质时代属于上新世晚期更新世，从距今约250万年前开始，延续到距今1万年左右止。整个旧石器时期又可分为三个阶段，即旧石器时代早期、中期和晚期，大体上分别相当于人类体质进化的能人和直立人阶段、早期智人阶段、晚期智人阶段。旧石器时代的文化在世界范围内分布广泛。由于地域和时代不同，以及发展的不平衡性，各地区的文化面貌存在着相当大的差异。人类的劳动工具是用石头打制而成，人类的生活主要以采集和渔猎为主，社会组织形态由原始至母系社会。在这一时期，人类社会的特点是为寻求食物往往无固定住地，一般是逐水草而居。严格地说，这时尚无不是现代意义的社区，存在的仅仅是生活共同体而已。

二、新石器时代的半永久性的村舍式社区

新石器时代（NeolithicPeriod），在考古学上是石器时代的最后一个阶段。以使用磨制石器为标志的人类物质文化发展阶段。这一名称是英国考古学家卢伯克于1865年首先提出的。这个时代在地质年代上已进入全新世，继旧石器时代之后，或经过中石器时代的过渡而发展起来，属于石器时代的后期。年代大约从1.8万年前开始，结束时间从距今5000多年至2000多年不等。此时的人类已开始定居，广泛使用磨制石器，发明了制陶。这一时期人类由于已学会经营农业和畜牧业并因从事农业而定居同时修建了半永久性的村舍。可以说，此时的社会组织形态已经具备了社区的雏形。

三、农村社区与早期的古代城市社区

这是伴随着人类社会的大分工而来形成的。

人类社会第一次大分工是农业与畜牧业分离。第一次社会大分工的结果产生了第一次社会大分裂，即社会分裂为两个阶级：奴隶主和奴隶。第二次大分工是手工业与农业分离。随着第二次社会大分工，出现了直接以交换为目的的商品生产。商人伴随着第三次社会大分工而出现，与此同时也出现了脑力劳动和体力劳动的对立。社区的发展是与这三次社会大分工紧密相连的。农业革命促使了人类生活方式的根本性变化。农业生产的周期性劳动，要求人们在适宜农业生产的地方能长时间居住下来，以便处理农事。这样，人类逐渐从迁徙生活转向定居生活，开始营造村落。出现了农庄这一新兴社区。随着社会经济、政治、文化的发展，在广大乡村之间又出现了城镇，并逐渐发展为古代城市社区，由此开始了城市和乡村的对立。

因此可以说，现代意义上的社区是从农业的出现，人们的定居并形成村落开始的。农村社区是人类社会最早出现的社区形式，后来，在农村社区的基础上又出现了城市社区。

四、工业化时期的近代城市社区

工业革命后，人类开始了都市化过程，也是城市化过程。工业化的标志不仅是城市数量的增多，更在于近代城市的经济基础和结构功能不同于以往，逐渐发展出大城市和大都市社区。目前，都市化过程仍在进行。

（第二节）旧中国的城市社区管理

中华文明是现存人类文明中唯一没有被历史所湮灭的文明，从其诞生到现在，一直没有终结过，正因为如此，在中华文明的历史长河中，对城市管理的理念也非常丰富，其中具有深远影响的有：

以老子为代表的道家所主张的“无为而治”、“顺应自然”。他说：“人法地，地法天，天法道，道法自然。”主张“去甚、去奢、去泰”。“治大国如烹小鲜”。以无事取天下。老子是从世间万物由强到弱的转化中看到实行人性管理的必然性的。他说：“至虚极，守静笃，万物并作，吾以观复。”（《道德经》第16章）。在《道德经》的第22章中他讲到：“曲则全，枉则直，洼则盈，弊则新，少则得，多则惑。”

以孔子为代表的儒家主张“仁政”、“德政”。孔子主张“仁者，爱人”，“己所不欲，勿施于人”（《论语》），孟子也认为“仁者无敌”。

大约在距今4000—5000年间，中国就开始出现了城市。在古代，统治阶级非常重视对城市的管理。国家为了加强对城市基层社会的控制和管理，在城市基层社会设置了管理机构。大体经历了四个阶段：先秦时期的闾里制、秦汉及隋唐时期的里坊制、宋代的厢坊制、元明清时期的里甲和保甲制。这些城市基层社会组织主要承担户籍编制、征收赋税、征发徭役、维护社会秩序等职能，是封建国家实现对城市基层社会控制的主要工具。

先秦时代的城邑是用来维护宗族权力的，城邑是先秦时代的基本社会单位。由于中国古代从原始社会进入奴隶社会之后，以前的氏族组织、机构并未瓦解，只是在功能上做了变化，变成了一种维护自己统治的国家机器。“城以卫君”就是这个时期的主要特点。城邑具有严格的等级制的特点。城邑要按天子、诸侯、卿大夫不同的等级来构筑，城邑的等级可分为三类：一是天子所居住的王城；二是诸侯所居住的都城；三是卿大夫所居住的宗邑。秦以后国家政权对城市的控制较先秦更为严格，为“官本位”体制下的城市。秦汉以来，郡县制建立，自此两千年来中国无县不城，县城成为中央集权政府统治地方的重要工具，直到1890年，中国内地18个省共有1200多个县城，通过其上一级的行政中心府城、省城以至京城，构成了一个完整的组织体系。统治者对居民的统治渗透到日常生活之中。当时，居民每25家为一闾，闾里的街道称闾巷，每个闾里用高墙将数十百家围在一个方正的院里，院里四面或两面有门，叫里门，门巷修直，闾里设里正管理，早晚定时启闭里门。闾里制的单位形态类似于高墙围筑的小城堡。市场与居民区被限定在不同的区域内，中国古城中多建有钟、鼓两楼，其作用就是用晨钟暮鼓来警示居民遵守时间法规，服从官府管辖。隋唐后改里为坊，是为里坊制，原则上还是按编户建制组织聚居，居民分阶级、按职业组织聚居。贵戚官僚则不在此列，他们常面街开门，出入不由里门，以示尊贵。[俞可平：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社，1981年，第308页。]

秦汉以后，随着社会生产力的发展，科学文化的进步和社会生产关系的变革，城市不断发展和繁荣，城市数量不断增多，类型日益多样化。有些城市规模不断扩大，城市人口在社会总人口中所占的比重显著上升，甚至出现了唐长安、北宋开封、南宋长安、明代北京等拥有百万人口或百万以上人口的特大城市。中国古代城市管理不同于古代乡村，也有着与现代城市管理不同的方式和体制。

中国古代城市尽管规模很大，消费需求强烈，市面繁荣，但城市是处于一种严密的政治控制之下。古书“筑城以卫君，造廓以守民”指明城市是保护国君的，廓是看管人民的。城市管理的政治性尽在其中。中国古代和近代，国家与社会的分界是相对比较明晰的，国家行政覆盖的范围也极为有限，社会在“天高皇帝远”的背景下依靠宗法制度和传统道德进行自主运作。这样的城市，经济、文化生活不可能丰富多彩，城市的职能仍然表现在政治和军事方面，城市结构也必然是封闭与保守的。尤其是自宋朝一直延续到民国的保甲制，更把居民牢牢地控制起来，使家家相扰，人人相缠难以安生。在民间长老和社会精英的业余操盘下，以乡村社区生活为主要样式的社会，总体上保持着有序运行的状态，在改朝换代的轮回中延续了两千余年。

从秦王朝建立到隋文帝开皇15年，我国实行乡亭制，以官治为主，民治为辅，乡为基层行政区域。隋唐时期，中国乡里制度由乡官制向职役制过渡。当时的基础组织的构成是汉代的五家为“伍”，十家为“什”，百家为“里”；唐的四家为“邻”，五邻为“保”，百户为“里”，至北宋王安石变法时提出了十户为一保，五保为一大保，十大保为一都保；到元朝又出现了“甲”，以二十户为一甲，设甲生。纵观历史，比较完备的保甲制度应该从北宋时期正式在中国实施。

从北宋王安石变法实行保甲制度开始到清代，皇权上收到县一级，而在乡一级实行乡绅自治。乡绅成了连接皇权和基层民众的桥梁，而乡里制度的主要职责主要集中在征收赋税、教化民众和清查户口等方面。清雍正时期，创设了保甲组织。当时以十户为一牌，十牌为一甲，十甲为一保，分别设牌长、甲长、保长。形成了与民国时期10进位的保甲制极为相似的“牌甲制”。

1908年，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》，明确规定城镇与乡为县领导下的基层行政建置，实行地方自治，近代以来国家政权建设的进程从此起步。《城镇乡地方自治章程》明确规定了城镇乡地方自治的管理机构、职能、管理人员的产生办法和任职期限，以及自治经费的来源和审查监督等事宜。如规定城镇乡的地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。地方自治事宜包括学务、卫生、道路以及筹集款项等。乡镇设议事会和董事会。议事会由合格选民选举产生。而合格选民包括：有本国国籍者，男子年满二十五岁者；年纳税或本地方公益捐二元以上者。议事会设议长和副议长，均由议员选举产生。议事会的职责包括：自治范围内应该兴办的事宜，自治经费收入和支出的预算，以及诉讼和和解事宜等。城镇和乡设董事会，由总董、董事和名誉董事构成，由议事会选举产生，并申请督抚核准任用。各乡设自治执行人员乡董、乡佐各一名，由议事会选举产生，呈请本州县行政长官核准任用。城镇和乡董事会成员不得由议事会议员兼任。在自治经费方面，主要来自地方公款公产、公益捐等。而自治经费的管理和监督由议事会来行使职权。对于城镇乡的自治职权，由地方行政官监督。地方官有申请督抚解散城镇议事会、董事会及撤销自治职员的权利。章程还规定选举权限于有一定财产的男子，地方自治受官治管理和监督等。[徐秀丽：《中国近代乡村自治法规选编》，中华书局，2004年，第3—18页。]

民国成立之初，由于受西方以个人为社会组织单位的政治观的影响，废弃了保甲制度。但地方实力派在自己所控制的地区内，仍实行着相类似的制度，如广东的“牌、甲制”，广西的“村、甲制”、云南的“团、甲制”，北方不少省份的“闾、邻制”等。

国民政府统一全国后，开始在全国范围内建立统一的区乡行政体制。1928年9月15日南京国民政府公布第一部具有地方自治内容的法律——《县组织法》。该法规定，县为国家最基层的行政单位，其下分为区、村（里）、闾、邻四级自治组织。基层实行闾邻制，五户为邻，二十五户为闾，一百户以上之乡村为村，一百户以上之市镇为里，二十村（里）以上为一区。区、村（里）、闾、邻之议决机关分别为区民大会、村（里）民大会、闾居民会议和邻居民会议，其执行机关则分别为区公所、村（里）公所、闾长和邻长。区长、村（里）长、闾长、邻长及其副职分别由各级议决机关选举产生。区长在实行民选之前由县长遴选；村（里）长、副村（里）长由村（里）民大会选出加倍人数，由县长择任。1929年修正后的《县组织法》将村改为乡，将里改为镇。同年国民政府颁布了《乡镇自治实施法》。规定：“乡镇大会为乡民大会或镇民大会，可以行使选举权、罢免权、创制权和复决权，审核预算决算，审议上级机关交议事项等职权。乡镇大会以到会公民过半数同意决定。乡镇公所为自治机构，由乡镇长执行户口调查、土地调查、教育、医疗卫生等等事项。乡镇设监察委员会，负责调查公所的账目以及乡镇长的行政职权执行情况。乡镇的财政主要来自于：乡镇公产及公款之孳息；乡镇公营业之纯利；县区补助金和特别捐。预决算由乡镇民大会通过，报区公所查核，并转县政府备案。乡镇下设闾邻组织。闾邻设闾邻居民会议，并选举闾长和邻长。”[同上，第97—109页。]

为配合重新推行保甲制度，1931年国民政府内政部颁布了《户口调查统计报告规则》和《人事登记暂行条例》，对静、动两种形式的人口状况同时进行规范化调查。这两个条例规范了户口调查的一般步骤，统一了户籍管理，划分了人事变迁的种类，成为当时较完整的可操作的近代人口管理文件。之后，各地根据自己的地方实际，以这两个文件为依据，修定了更为细致的户口编组规程。国民政府同时在江西修水等四十三个县进行撤销闾邻等自治组织，实行编组保甲的试点。

在此基础上，1932年8月，国民政府以鄂豫皖三省“剿匪“总司令部名义在豫鄂皖三省颁布《剿匪区内各县编制保甲户口条例》，规定“以户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长，联保连坐。”