（4）对于国有企业，资产安全与提高效率的关系是一个非常特殊的问题。实践证明，实行一般的企业制度很难有效地保证国有企业的财产不受侵蚀。为了确保国有企业的财产安全，各国对国有企业的重大决策程序都做了特殊的规定，主要是国有企业的产权（股权）处分、重大投资决策以及企业财务年度预、决算等须经国家有关部门甚至最高权力机构（议会）的批准；国有企业的高级管理人员的委任通常也须经过十分严格的程序，许多国家都规定，国有企业高级管理人员实行国家公务员制度或准公务员制度。
实行严格的决策程序有助于保卫国有资产的安全。但是，为此却必须付出一定的代价，即限制了企业的自主决策权也就降低了企业责任自负的义务；同时，特殊的国有企业制度也限制了国有企业利用一般企业可以采用的某些灵活的市场竞争方式和手段。随着经济发展水平的提高，市场经济日趋成熟，企业间竞争越来越充分，整个经济系统的效率不断提高，国有企业在这方面的缺陷也越来越暴露出来，其突出表现之一就是经济效率的提高受到约束，甚至发生严重的效率低下现象。因此，如何提高国有企业的经济效率，成为一个世界性的问题。目前，我国国有企业改革所要解决的也主要是这一问题。
3以务实的态度大胆推进国有企业改革。十几年的改革和发展极大地改变了中国经济和社会的结构，推进国有企业改革的回旋余地不断扩大，特别是市场经济体系的不断完善和非国有经济的发展，使得国有企业在国民经济中“独木撑天”的局面有了根本性改变，因而整个社会对于国有企业的重大改革可能引起的震动也有了更大的承受能力。此时，国有企业改革逼近了“战略决战”的关头。
在可以预见的未来，国有企业仍将在中国的国民经济中占据重要的关键性的地位。而且，既然中国需要有国有企业，国有企业具有特殊的优越性，对中国的经济发展和社会进步具有其他类型的企业所不可替代的重要作用，那么国有企业就一定要办成真正是名副其实的国有企业。它们将在国民经济中发挥举足轻重的作用，成为促进中国经济发展和社会进步的一支最积极的力量，能够发挥宏观经济控制力的作用。
无论采取什么样的方式来改革国有企业，都必须有一个基本前提：国有企业的数量必须保持在一定的限度之内。长期以来，我们大大高估了国有企业可以达到的总体规模，至少到目前是这样。全世界都还没有发现任何一种可行的方式能够保证像我国这样庞大规模的国有企业高效率运行。那么，真正对国有企业发展负责任的态度只能是：从现实情况出发，将国有企业的总体规模缩小到有可能高效率运行的限度之内。所以，如果不使相当一部分国有企业非国有化，我国企业改革的成功概率将是很低的，冒着无法确定成功概率的风险推进改革，决不是一种合理的改革战略，甚至可以说是一种不负责任的态度。
国有企业的非国有化可以采取多种形式，我国各地许多中、小型国有企业已经或正在实现非国有化。其实，在我国，有许多号称“国有企业”的企业实质上原本就已经不是国有企业了，这些企业除了像一般企业那样向国家缴税之外，所有者权益实际上已经不归国家（在我国的财政收入结构中，国有企业上缴的利润所占的比重已经很小，而且越来越小），也不承担国家赋予的特殊的政策义务，经营者行为也完全不具有体现国家偏好的特点。因此，一部分国有企业（主要是中、小型企业）实质上已经蜕变为非国有企业，实行非国有化程序只不过是使这些企业能够名正言顺地按一般企业制度的规则来运行。
如果把大多数不适宜实行国有制的企业改制为非国有企业，就能为真正应该实行国有制的企业改革创造条件。而凡是必须坚持国有制的企业就应实行现代国有企业制度，其基本特征是：实行国有企业制度的应是特殊领域中具有特殊经营目标（主要是社会政策目标，也包括増强民族产业的国际竞争力）的企业，国家对国有企业实行严格保卫国有资产安全的政策，改变目前这种政府各部门对国有企业行政干预过多；同时，国家所有者权益却几乎落空的状况。
总之，按建立现代企业制度的方式改革国有企业，绝不是要建立一种可以普遍适用于我国现有的所有国有企业的企业制度，用规范一般企业的规则来规范我国所有的国有企业。鉴于我国的历史和现实的因素，国有企业在我国将占有比一般市场经济国家更高的比重，但是，这并不能使我国的国有企业成为一种一般的企业制度形式，国有企业在我国也只能是特殊企业。作为公有制的实现形式之一，国有企业也只能是其中非常特殊的一种类型。我国国有企业现实可行的改革道路只能是：凡是不宜实行国有制的企业应实行非国有化（改制为其他公有制实现形式、混合所有者形式或者非公有制形式），这些企业将按一般的现代企业制度的规则运行；凡是必须保持国有制的企业不要幻想实行一般适用的企业制度，模仿国外私有企业的运作方式，而是要按现代国有企业制度的内在要求，借鉴各国国有企业管理和改革的经验，建立起适用于我国国有企业的有效的管理体制，实现严格保卫资产安全前提下的较高经济效率，并以配备优秀管理人才来弥补国有制难以完全避免的弱点。
（二）关于国有企业是特殊企业的进一步讨论
1国有制对企业组织和经营会产生什么实质性影响？20年来的国有企业改革思路实际上隐含着两个基本的逻辑判断：（1）是否实行国有制对于坚持社会主义性质具有实质性影响，因此，无论如何改革，国有企业必须居主导地位。（2）是否实行国有制对于企业的组织和经营不会产生实质性影响，因此，国有企业可以继续保持国有制性质而按照一般企业所普遍采取的方式来组织和管理。也就是说，通过改革，国有企业最终能够做到除了所有权属于国家这一点之外，在企业组织和经营的其他方面可以同非国有企业没有什么差别。上述第一个逻辑判断不是本文的主题。第二个逻辑判断则是本文特别关心的问题。
如果第二个逻辑判断是成立的，即国有企业同非国有企业的区别仅仅是：前者的所有者是国家，后者的所有者是一般民事主体（自然人或法人），而且，企业所有者的性质对企业的组织和经营没有实质性影响，那么以下的推论也都能成立：
因为国有企业是一般企业，所以国有企业同其他企业一样以追求利润最大化为目标；因为国有企业是一般企业，所以国有企业同其他企业一样完全可以自主决策，不应受到政府的干预，甚至于不需受到政府的特别监督；因为国有企业是一般企业，所以国有企业同其他企业一样不须由政府任命高层领导人，政府也不应干预国有企业的决策和经营行为；因为国有企业是一般企业，所以只要按照民法和公司法等规范民事主体行为的法律，就可以建立适合于国有企业的“现代企业制度”。……
问题是，如果上述推论成立，那么进一步就要解决：谁来决定国有企业的经营目标？谁对国有企业的重大事项作出决策？谁来任命国有企业的高层领导人？……国有企业不是“天马行空”般的无所有者企业，在现代企业制度下，企业目标的确立、重大决策的确定、高层领导人的选任等，归根结底取决于其所有者的意志，而国有企业的所有者是全体人民，全体人民只能由政府来代表，所以，进一步推论的结果是：作为国有企业的所有者代表，政府还得管国有企业。那么，“政企分开”是何意义呢？
有的学者认为，由于存在信息不对称（信息系统的缺陷），所有者实际上左右不了企业，经营者是企业的真正决策者，所以，国有企业也应由经营者自主管理。且不说由谁来选任国有企业的经营者，这本身就不可能由经营者自己决定，信息不对称所造成的所有者决策权向经营者的转移现象也并不能推论出在制度上应该剥夺所有者的最终决策权（就像5Q年代的“公私合营”用“定息”赎买资本家的经营决策权那样）。迄今为止，在世界范围内，现代企业制度的最根本的制度逻辑仍然是：企业的决策权来源于所有权。特别是公司制企业，决策过程的根本原理（或决策的合法性基础）是：一股一票。所以，国家投资开办了企业之后，就得完全失去对企业的决策权和控制权的逻辑是不符合现代企业制度的内在规律的，无论现实的情况如何复杂。
既然按照现代企业制度的内在规律，国有企业的所有者代表一一政府是国有企业重大事项的最终决策者，那么政府就可以像其他企业的所有者一样，有权决定企业的经营方向（特别是重大投资方向）、选任企业高层领导人、监督企业的行为等等。
作为所有者代表的政府对国有企业的组织和经营作出重大决策，主要采取两种方式：第一种方式是授权某个部门或政府官员对国有企业的行为拥有相机决策权；第二种方法是制定一定的法律程序严格规定国有企业的行为。世界各国国有企业的实践表明，上述两种方式都有合理性，但也都有明显的缺陷。第一种方式往往导致政府部门对企业行为干预过多，而且政府部门的决策常常发生失误或延误。第二种方式则往往导致国有企业的决策过程缺乏效率。例如，国有企业的投资决策必须经过非常严格的审批程序，许多国家的国有企业的财务预算和决算须经国会批准。无论采取哪种方式，国有企业的组织和经营活动所受的影响都是非常大的。
总之，在现代企业制度下，企业所有权性质对企业组织和经营具有很大的影响，国有制对企业组织和经营所产生的影响是实质性的，即国有企业与非国有企业在性质上具有实质性的区别。实际上，正因为具有区别于非国有企业的特殊性质，国有企业才有存在的必要。
2能不能用规范一般公司制企业的法律来规范国有企业的行为？由于国有企业的所有者同一般企业的所有者具有很大的区别，所以国有企业的产权制度也有很大的特殊性。既然这样，那么是否能够用相同的法律来规范包括国有企业在内的所有企业的行为呢？
从世界各国的实践看，大多数国家的国有企业行为都是用不同于一般企业的特殊法律来规范的，至少是必须制定一些专门法规来规范国有企业运行中的特殊行为和特殊关系。有些国有企业具有主权所有制的性质，国家财政承担无限责任；有些国有企业具有特殊法人的性质，完全由特殊的法律来规范其行为，甚至每建立一家国有企业就得设立一个专门的法律；有的国家实行改革，试图将国有企业行为纳入一般的民商法、公司法所管辖的范围，但是，值得注意的是：（1）将国有企业“公司化”或“商业化”即将国有企业行为纳入一般的民商法、公司法所管辖的范围）往往是实行私有化的一个过渡阶段。（2）国有企业“公司化”或“商业化”之后，政府通常仍然要制定一些法规或政策措施来解决国有企业运行中的一些特殊问题。可见，国有企业同其他企业完全由相同的法律和相同的政策措施来规范，是很少见的。绝大多数国家对国有企业实行的是特殊企业特殊对待的管理方式。
中国有很大的特殊性：（1）中国的国有企业为数众多，从数量上看就并不是特殊企业，而是一种普遍存在的企业形式。（2）中国国有企业改革没有走私有化的道路。因此，中国国有企业改革的方向一直是，试图寻找到一种适合于所有国有企业的企业组织形式，并使之成为普遍适用的企业组织形式。当90年代中期提出以建立现代企业制度的方式进行国有企业改革以后，大多数人都认为，国有企业将以同其他类型的企业相同的法律来规范行为。具体说就是，所有的国有企业都将按照《公司法》等通行的法律进行改制，使国有企业成为除了所有者性质之外在一切行为特征上都与其他企业没有区别的企业。这实质上就是试图使公司化的国有企业成为我国普遍存在的一种一般的企业组织形式。
这样做必然会遇到一系列矛盾。在制定《公司法》的时候，当考虑到我国国有企业的现实状况时，就不得不认可了同一般公司制企业不同的一个大大的例外“国有独资公司”即将国有企业这一特殊企业形式勉强地纳入适用于一般企业的《公司法》框架之内。将一个特例勉强纳入通例之中，而这个特例与通例的精神又存在着实质性的区别。所以，在理论上和实践中必然发生诸多不协调之处。特别是在大型国有企业公司化改制中，大多数都成为国有独资公司，也就是说，《公司’法》中的特例在现实中却成为了通例。这表明，按照公司法的一般精神来规范所有国有企业的组织和行为，会遇到重大的矛盾。
从本质上说，公司法是规范民事行为的法规，而将国有企业完全纳入公司法的管辖范围，就必然使公司法的内容超出一般民事行为的范围，因为，作为国有企业出资人的国家本身就不是一个一般的民事主体，极端地说，国家是不会犯法的，民事法律对国家是无效的。我们看到，在公司法中有这样的内容：“国家授权投资的机构或者国家授权的部门依照法律、行政法规的规定，对国有独资公司的国有资产实施监督管理。”而“国家”、“国家授权投资的机构”或“国家授权的部门”都不仅仅拥有民事权利和义务。所以，国有企业完全可能或可以拥有超越民事权利的其他权利和负有超越民事义务的其他义务。实际上，在现实中这种情况是普遍存在的。例如，国有银行（如中国银行、工商银行、农业银行、建设银行等）拥有一定的金融监管权；同时，负有承担国家要求的超越一般民事义务的其他义务（或职责）。
