在以上的设想中，第一个层次是行政性机构；第二个层次是经济机构，但由于被赋予国家机构的某些功能，它们同第一个层次的关系也具有一定的行政隶属性，又有一定的经济（商务）属性；第三个层次为国有企业中的国有资产所有者代表，他们同第二层次的关系被设想为是（至少将来应该是）完全的经济（商务）关系，当然，他们还可以将企业的具体经营事务交由经营机构来执行。
在具体的实际中，各地的做法实际上就是试图在政府机关和国有企业之间设立一种“隔离带”。这种“隔离带”具有一身二任的特点（如上述第二层次的情况那样）：对上（政府机关）是行政性关系，对下（国有企业）是经济性关系。
可以看到，在一些地方实行政企分开的具体做法中，具有关键性的是作为“隔离带”的国有资产经营机构的设置以及这些国有资产机构自身的性质及同政府行政部门的关系。一般认为，国有资产经营机构可以是国有投资公司、国有资产经营公司、控股公司、大型企业集团的集团公司等。现实的情况往往是，国有资产经营机构由过去的政府行业主管部门改造而成，比较成功的情况和不太成功的情况都存在。
国有企业实行政企分开的各种方式都会遇到一些难以解决的问题：从全民到企业的各个委托一代理环节中，委托人和代理人都未必具有各种模式所设想的那种合理的行为方式。在整个委托一代理链条中，从初始的政治关系，通过中间的行政关系，最后传递为经济（商务）关系，怎样保证委托一代理的有效性，在实践中是个极大的难题。不仅代理人有可能违背委托人的意愿，更重要的是，最终委托人一一全民，对国家权力机构的“委托一代理”关系是一种政治程序，我国现行的政治体制很难做到能够保证国家政权机构和政府行政机关能很好地体现作为国有企业所有者的全民对国有企业的权利要求。
而除了所有者一一全民之外，其他各级“委托人”自己首先也是“受托人”（代理人），而这些既是委托人又是受托人（代理人）的各个中间行为主体自身的委托行为就不一定是合理的，所以，用是否能贯彻和实现它们的意愿作为标准来衡量和判断代理人的行为是否合理，这本身就是值得怀疑的。其中，关键的问题（这也是国有企业委托一代理关系不同于经济活动中其他委托一代理关系的特点之一）是，最终委托人（全民）的所有者意愿缺乏独立的表达和实现形式，政府，更准确地说是政府官员越俎代庖地成了实际上的初始委托人，所以，整个委托一代理链条的最初一环就可能是扭曲的。当然，我们可以假定国家（政府）的行为目标本来是完全合理的，实行政企分开的原因只是政府的信息处理和经营能力不足。但这与假定政府的初始委托行为可能不合理的分析结论是一样的。
如果把问题的实质改变为不再是设计一种有效的委托一代理关系，而是（至少在某一个环节上）要将原先政府与企业的上下级之间的委托一代理关系变为自主主体之间的平等市场关系，那么情况会怎样呢？一些人和一些地区正是出于这一考虑，提出“企业无上级”的主张。从改变国有企业作为行政机关附属物地位的角度看，这一主张是合理的。但是，如果这意味着要让国有企业完全脱离同国家（政府）的关系（变成像非国有企业同政府那样关系），成为“自由自在”的无所有者约束的经济主体，恐怕是难以做到的，也不符合现代企业制度的性质。因为，如前所述，在现代企业制度下，企业必然会有（至少在制度逻辑上应该有）外在的所有者，后者在制度逻辑上就是企业的“上级”或“老板”。
（四）探索公有制的实现形式
国有企业改革的进一步推进无论在理论上还是在实践中都存在着许多的矛盾，在矛盾中求解，往往左右为难。值得注意的是，十几年的改革和发展极大地改变了中国经济和社会的结构，推进国有企业改革的回旋余地正在不断扩大，特别是市场经济体系的不断完善和非国有经济的发展，使得国有企业在国民经济中“独木撑天”的局面有了根本性的改变，因而整个社会对于国有企业的重大改革可能引起的震动也有了更大的承受能力。可以说，我国国有企业改革正在一步步逼近进行“战略决战”的关头。
未来，国有企业仍将在中国的国民经济中占据重要的关键性的地位。而且，既然中国需要有国有企业，国有企业对中国的经济发展和社会进步具有其他类型的企业所不可替代的作用，那么，国有企业就一定要办得真正是名副其实的国有企业，这样的国有企业为数不可能很多，但它们将在国民经济中发挥举足轻重的作用，成为促进中国经济发展和社会进步的一支最积极的力量。
尽管国有企业在国民经济中所占的比重将下降，但在相当长的时期内，中国还会存在比一般市场经济国家更多一些的国有企业，这是有中国特色的社会主义或社会主义市场经济的特征之一。国有企业将发挥它们特有的优势，但也很难完全消除它们的某些劣势，尽管发挥优势克服劣势是进行国有企业所追求的目标，但永远不要奢望会发明一种十全十美的、有优点而无缺点的企业制度。我们必须准备在获得国有企业所带来的巨大利益的同时，付出某些不可避免的代价。
我国十几年经济改革的实践证明，公有制采取什么实现形式，国有企业实行怎样的组织形式，主要不是一个理论问题，而是一个实践的问题。许多在理论上一时似乎无解的问题，在实践中一定会有其制度创新的出路。过去，我们在更大程度上把公有制当作一种信仰，建立公有制不过是出于坚持社会主义政治制度的要求；现在，我们将越来越把建立和发展公有制当作一种制度创新的实践。公有制存在的理由、公有制的具体实现形式以及国有企业的具体组织形式等重大问题的解决，不再是理论推演的结论和意识形态教条的产物，而是实践的探索，是制度创新的成果。
我们已经看到，在改革和市场竞争过程中，国有企业的面貌已经和正在继续发生着根本性的变化。这一变化的实质是：随着我国经济从计划经济体制向市场经济体制的转变，国有企业必须迈进市场竞争的大海，并且在市场竞争的过程中实现自身的制度创新，以适应变化了的生存环境。
关于国有企业的性质、地位、作用和中国国有企业改革的方向的进一步理论讨论，可以阅读六。
六、中国社会主义市场经济下的国有企业
（一）国有企业是特殊企业
1从个体特征和总体特征两个方面认识现代企业制度。建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向。那么，现代企业制度有什么特征呢？目前，可以普遍接受的观点是：“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”。不过，应该看到，这只是对现代企业制度的个体特征的概括，即只是描述了各个企业的特征。而对于推进企业改革，仅仅认识现代企业制度的个体特征是不够的。现代企业制度还有其总体特征，即全部企业作为一个整体所具有的基本特征，其中，国有企业作为一种特殊企业而存在，就是现代企业制度的（总体性）基本特征之一。
世界现代经济发展和企业发展史表明：除了极少数例外，凡是实行较成功的企业制度的国家，国有企业都是被当作特殊企业来对待的。各国不乏成功的国有企业的例子，而绝大多数成功的国有企业都是按某种特殊的法律规范来运行的。也就是说，在现代企业制度下，尽管国有企业也具有一般企业的共性，但国有企业毕竟是一种特殊企业，其行为规范有明显的特殊性。
但是，我国的现实却是：被称为“国有企业”的企业是普遍存在的，所以，在客观上，国有企业在我国是一种一般的企业制度。而且，“建立现代企业制度”也往往被理解为，要为所有这些国有企业建立一种普遍实行的一般的企业制度形式，即试图按在现代企业制度下规范一般企业的规则来规范我国所有的国有企业。这种改革思路存在严重的缺陷，它只片面地注重现代企业制度的个体特征，而无视现代企业制度的总体特征，违背了由世界各国的实践所体现的现代企业制度的客观规律。按这样的思路推进国有企业制度的改革，我们将面临深刻的矛盾：试图提高国有企业效率的各种作为，结果都可能反而导致国有资产的严重流失，或者使国有企业性质发生不良的虫兑变。
总之，现代企业制度有其内在的制度逻辑。这种制度逻辑不仅体现在各个企业的内在结构上，而且体现在整个社会的全部企业的总体生态结构上，我们不能只接受现代企业制度的个体特征而不接受其总体特征。如果真正要建立现代企业制度，就必须承认国有企业是特殊企业。所以，就国有企业改革而言，建立现代企业制度有两种含义：如果按一般的现代企业制度对企业进行改制，则这些企业在性质上就不再是国有企业，或不再是纯粹的国有企业（可以是其他形式的公有制企业或混合所有制企业）；如果要保持国有企业的性质，则实质上就不是要建立一般的现代企业制度，而是要建立现代国有企业制度。对于我国现有的近30多家国有企业来说，改革的方向只能是：大多数中、小型企业和一部分大型企业将按上述第一种含义建立现代企业制度；而少数大型、特大型国有骨干企业则按上述第二种含义建立现代企业制度。这样，才能在我国真正建立起有效运行的现代企业制度，使我国的企业制度既符合现代企业制度的个体特征，又符合现代企业制度的总体特征。
2现代国有企业的性质。世界上几乎所有的国家都有国有企业，但各国建立国有企业的理由却不尽相同。马克思主义经典作家认为，在社会主义社会之所以建立国有企业，目的是为了形成计划经济的基础。问题是，我国改革的目标是建立社会主义市场经济，在市场经济条件下为什么还要有国有企业呢？在大多数的市场经济国家中，国有企业是为实现某些社会政策目标而产生的一种特殊的企业组织形式，是国家直接干预经济、弥补市场缺陷的一种手段。而发展中国家的国有企业除了具有上述功能之外，往往还具有替代企业家的功能。因为与发达国家的工业化是从工场手工业开始逐步进入大机器生产的循序渐进过程不同，发展中国家实现工业化，一开始就必须从现代大工业生产起步，需要建立有相当高技术水平和资本密集度的轻、重工业企业。
这就需要有能够承担巨大风险并具有很强的筹资能力（信誉）和杰出的创新能力的企业家。但历史并没有为发展中国家准备好供应足够数量的合格企业家的条件。在此情况下，以政府替代企业家，即建立国有企业，就成为各发展中国家通常所选择的工业化措施之一。在经济发展初期，一般来说，政府具有比民间更优秀的组织资源和人才资源，政府的筹资能力（信誉）也大大高于民间，政府还可以利用行政系统，采取特殊手段，克服种种障碍，实现加速的工业化过程。所以，我们可以发现，许多发展中国家的现代大工业，特别是重化工和高新技术产业，以及基础产业和基础设施。例如，银行、交通、通讯、能源、化工、冶金等，都是由国有企业发展起来的。总之，在市场经济中建立国有企业有两个主要原因：（1）实现市场机制自身不能达到的，而且政府也难以用间接干预的手段来实现的某些社会政策目标。（2）发展民族产业，特别是基础产业和高新技术产业。
世界上任何一种企业形式都有自身的优点，也必然有缺点或弱点，国有企业也不例外。国有企业所具有的独特优点和缺点使得它成为不同于一般企业的一种特殊企业，而正因为国有企业是特殊企业，它才有存在的必要。
（1）国有企业具有特殊的产权制度。在现代企业制度下，一般企业实行以自由契约为基础的法人制度，即自然人和法人可以按民法、商法、公司法等所规定的一般规则，自由地建立企业，并按自己的意愿自己经营或委托他人经营企业，而出资者只对企业债务负以自己的出资额为限的有限清偿责任。这一制度的实质是，经济决策权来源于并受约束于财产所有权，自然人和法人的一切决策和行为责任自负，但各自然人及法人之间的财产界限分明，相互不具有清偿债务的连带责任。这一制度用于国有企业会发生一个特殊的问题：国有企业并不是一般民事主体自由契约的产物，国有企业的财产是全民的，全民作为一个整体以及作为全民代表的国家都既不是自然人也不是法人。如果没有一种特殊的规则，国有企业的决策权就缺乏合法性，所受的约束也含糊不清。所以，绝大多数国家都以特殊法律的形式对国有企业的运作进行规范，对国有企业的经营决策权给予明确限定。
（2）国有企业通常总是负有实现一定的社会政策目标的责任。在现代企业制度之下，国家没有必要也不应该建立许多同一般企业一样的以盈利为唯一目标的国有企业。国家建立国有企业通常是为了达到超越利润之外的某些政策目标。例如，控制国民经济命脉、保障国家安全、提供生产和生活的基础设施等。因为，在现代企业制度下，并非所有的企业都追求最大利润就能使全社会的资源达到最优配置，而是需要有一类企业，它们本身虽然不以盈利为唯一目标（当然不是不要利润），却能为全社会的资源达到最优配置创造必要的条件。换句话说，市场经济的有效运行需要有一些企业必须以社会效益为首要目标，这些企业通常就是国有企业。所以，国有企业天生就是一种被赋予一定的社会政策目标的特殊企业。
（3）国有企业同政府的关系不同于一般企业。国有企业无论采取怎样的组织形式，都会与政府有密切的关系。国有企业的治理结构在形式上无论怎样相似于非国有企业，都不可避免地会受政府的较大影响，尤其是高层经理人员的选任不能不与政治结构或行政结构有直接的关系。这不但没有违反现代企业制度的原则，而恰恰是现代企业制度基本性质（或制度逻辑）的体现，这就是：决策权最终来源于资本所有权。国有企业的所有者代表是政府（在我国，国务院是国有企业的所有者代表；而在有一些国家，国家权力机构是国有企业的所有者代表），政府当然有权对国有企业进行监管，控制其最重要事务的决策权，以维护所有者权益。如果设想，国家用全民的资金投资建立了国有企业，而这些企业从此就可以不受所有者和所有者代表的控制，天马行空般地自行其是，那是完全违背现代企业制度的基本规则的。
