政府履行公共服务职能的本质是，全心全意地为社会公民服务，为纳税人服务。因为，政府是由纳税人养活的，天经地义的应为他们提供高质量的服务。我国是社会主义国家，宪法明确规定，国家的权力是人民授予的，人民是国家的主人，各级政府和政府工作人员是人民的公仆。人民授予政府的行政权力，并不是要让政府管人民的，而是受人民的委托来管理社会，为人民提供优质的社会环境，满足社会日益增长的物质和精神的需求。那种运用人民授予的行政权力，又用官僚主义的管理方式去管理人民的作法，是与社会主义制度的本质不相容的。
能否正确地树立服务观问题，其本质是能否树立正确的权力观。我们知道，行政权力是国家权力的一个组成部分，行政权力既具有一般国家权力所表现出的合法性、强制性和普遍性等特点，又不同于一般国家权力，具有自己独自的特性，这些特性主要表现在：
①公共性。行政权力属于公共权力，它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，这些活动的本质属于集体性行动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。
②手段性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外。从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志。因此，行政权力只能是作为更好地为社会公共事务和社会公民服务的一种手段。
③自主性。行政权力的自主性即行政权力的相对独立性，主要表现在两个方面：一是相对社会权力的自主性；二是相对统治权力的自主性。前者的自主性源于其公共性。马克思认为，由于个人利益和公共利益之间的矛盾，“公共利益才以国家的姿态而采取一种实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式。”这也就是说，行政权力所代表的利益，是独立于社会上各种单个的或集体形式存在的特殊利益之外的，公共政策应该免受个别势力的直接干预。后者的自主性是指，它在执行管理国家事务和社会公共事务的功能时，必须保持社会公平，而不能偏向于某个强势集团；必须保证为社会公民服务，而不能用于政府自身或掌握权力的个人谋取利益。
从行政权力的这些特性表明，政府在运用这些权力时，除了要维护国家的根本利益外，更重要的是要代表社会公民的公共利益，更好地为社会公共事务服务。
2．按照市场规则，把竞争机制引入社会公共服务领域
在我国，由于存在长期封建文化传统的远因和实行政府主导型经济增长战略的计划经济体制的近因，“政府中心论”的价值理念是根深蒂固的。在社会公共事务的管理上，基本方式是由政府包揽，政府既是决策者，又是执行者；既是社会公共服务设施的投资者，又是建设者和管理者。在这一系列的过程中，政府不是用市场规划、竞争手段去运营，而是用垄断、用行政权力直接控制整个过程。由此而形成的腐败行为，效率、效益极为低下的现象非常惊人，类似重庆綦江彩虹桥倒塌事件以及随之查证的綦江143项工程全部存在问题的现象，全国13个省21个不正常在建项目68亿元打水漂现象，1999年以前全国30多名省部级高级政府官员卷入经济犯罪之现象以及都充分说明传统的管理模式必须改革。
改革政府对社会公共事务管理模式的一个有效途径，就是引入竞争机制，按照市场规则，建立社会公共服务体系。这种改革主要集中在六个方面：①政府的宏观调控替代政府直接提供公共服务；②公共决策程序的简化与灵活化；③节约公共开支以开展革新实践；④公共权力分散，决策与执行分离；⑤推进社会服务走向企业化、民营化；⑥确立以“顾客”为导向的服务理念。
3．实现社会公共事务管理和运营模式的多元化
西方发达国家在探讨政府公共事务管理模式时，形成了一些新的学派和观点，例如新公共管理派（new public administrationschool），他们主张应当随着社会的发展，对传统的公共行政进行再认识，公共行政应当向公共事务领域拓展，彻底改变由政府一元化管理社会公共事务的状况。他们认为民营组织、社区组织、社会中介组织或非营利性组织都可以承担大量的社会公共事务服务项目。从发达国家推进社会公共事务多元化进程的实践看，这三种组织都发挥了重要作用。
实现部分社会公共事务管理的民营化，这是一个近年来为公众所熟悉的词而经常被使用。民营化的基本定义是：政府终止对一个特殊活动的责任，并把它转让给盈利或非盈利的私人组织。主张民营化的人认为，政府已经过于庞大和过度扩张，它已经侵入到许多本应该是私营活动的范围中。这样不但导致了公共开支的增加和公共资源的浪费，而且导致了低效行政的蔓延。他们相信，私人组织提供的服务花费少、效率高。而在财政紧张的年代，私人组织的这种管理优势就更为明显。民营化在社会公共事务领域的实践范围还是比较宽广的。许多传统的政府事务都可以委托民营企业，按照他们的经营理念、经营方式进行管理。诸如交通运输、社会福利、医药卫生、教育培训、邮政通讯等。瑞士政府在邮政行业就成功地实现了民营化改造，并实现了两个转变：联邦邮局从一个国家行政机构转变为自负盈亏的国有民营企业；联邦邮局由多年靠电信部门盈利来补贴亏损，转变为年盈利上亿瑞士法郎的成功企业。目前，联邦邮局被誉为世界上服务质量最好的邮局。
社区组织承担某些社会公共事务的基点是：开拓既不过分依靠政府，也不过分依赖市场的“第三条路”，强调社区作为公共管理基本单位的重要性，主张公民参与社区管理甚至自治管理，进而通过充分利用社区资源，逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构，实现公共利益目标，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互合作、相互制衡的理想社会境况。我国近些年出现的新型社区管理模式，就一改过去那种由政府的街道办事处、居民委员会实施社区管理的模式，真正建立起了以服务理论为基础，以市场规则为依据，以业主为主导的服务体系。
社会中介组织或非营利性组织提供社会公共事务服务的基点是：发展介于政府与私人企业之间的“第三部门”，借以通过政府职能、权力、公共开支的转移、收缩、分流和分散化，限制政府的作用。其功能在于调节民众多样化需求的持续扩大和补充政府公共产品供给的缺口。例如：会计师事务所、审计师事务所、律师事务所和公证机构通过审核、验证、资格评估等手段保证市场主体真实可靠，为市场主体进入市场提供必要的咨询、代理服务等。各种行业协会可以与企业进行沟通协调，防止不正当竞争，如消费者协会在维护消费者权益方面就发挥了重要作用。
以上不难看出，无论是民营化、社区组织或是社会中介组织，其典范革命的要义都在于改变传统的国家与社会、政府与市场的关系模式，全面实现政府公共管理方式的转换，变微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变单一管理为多元管理，变过程管理为目标管理。
二、推进公共领域的企事业单位改革是实现我国公共事务管理社会化的必由之路
事业单位是我国的一种独特的组织形式，也是计划经济体制的产物。事业单位的基本属性，按照我国过去人事管理的制度，可以认定为：其职能是政府管理社会公共事务的延伸，政府许多直接管理和服务于社会公共事务的工作由事业单位承担；其性质是国家所有，所需的所有费用都由国家财政拨款。尽管在90年代以来，我国对事业单位进行了一系列的调整，改革了过去财政拨款方式，如部分事业单位实行企业化管理，完全实行自主经营，独立核算，自负盈亏；部分事业单位实行财政差额拨款，用自身收取的一定费用补贴财政，但是，这并没有改变事业单位的基本属性，他们仍然是国家所有，事业单位所有职工都按我国人事管理的权限实行统一的编制管理。随着我国原有的计划经济体制被打破，市场经济体制逐步建立健全，政府管理和服务于社会公共事务的模式也在逐步同世界接轨。改革我国现存的事业单位体制就成为必然，它的基本改革趋向是：把事业单位推向社会，按照市场经济的法则，由市场来选择其需求，并按照公平、公正、竞争的原则，实行优胜劣汰来决定其生存。
1．正确界定政府的职能，按照小政府大社会的理念，重新划分政府同社会服务体系的关系
管理和服务社会公共事务无可非议是政府的基本职能，但并不意味着政府把社会公共事务全部包揽下来。在市场经济条件下，政府不仅对经济需要从原来的微观管理变为宏观调控，而且需要对社会公共事务也从直接管理变为间接管理。政府对社会公共事务管理职能应当只体现在：制定公共政策，确定规划，按照法律和规定，规范各种服务行为，征求社会公民的意见，对承担各种社会服务的组织和团体实行监督，对违反规则的行为实施处罚等。
以政府只当规则的制定员、裁判员，不当运动员的观念来看待政府同社会服务体系的关系，就不难确定我国现存的，主要从事社会公共事务管理的事业改革的方向了。即把事业单位推向社会，把他们原来作为政府延伸的社会事务管理职能彻底抛弃，使之成为真正的社会服务组织。由此形成政府管理和监督由一些原来是事业单位，经改造而成的社会各种类型的服务组织来完成。这些服务组织不再是政府直接管理并隶属于政府，而是一些根据市场的需求，按照社会服务体系的分工，重新组合起来的各种类型的组织，包括民营企业、社会中介组织、非营利性公共服务组织，即“第三部门”。
2．按照不断扩展的公共领域，重新整合社会公共服务体系。使我国现存的企事业单位分别流进这个体系之中
公共领域的扩展是现代社会发展的趋势，尤其我国正处于一个多方面体制转型的阶段。在传统的体制下，我们的社会基本处于一个由政府完全控制下的封闭体系中，社会的需求被国家计划全面控制着，形成一种单一的流向。随着改革开放和市场经济体制的建立，社会的物质需求和精神需求表现出多样化的现象，而满足这些需求的方式也表现出多元化的结构。这种现状既给我们的社会带来传统与现代矛盾的冲突和严重挑战，也给我们带来改革机遇。我们不妨从以下几个方面分析社会公共服务体系的重组和企事业单位的分流问题。
（1）城镇基础设施建设方面。我国过去采取的基本方式是由政府无偿投资，政府所属的企事业单位具体承建并垄断经营。在这个领域里实施重组的理念是，政府应当开放这个领域，一方面在原有的这个领域里的企事业单位深化改革，让他们真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏的法人企业并逐步使之民营化；另一方面，让现存的民营企业参与竞争，全方位地向社会开放，彻底改变那种由政府和政府所属的企事业单位独揽承建和垄断经营的局面。令人可喜的是，现在不少大中城市已经开始把自来水、煤气、天然气、暖气、公交运输等公共设施的建设和运营向社会公开招标，并允许民营企业参与。这样做益处在于，提高效益和服务质量，增加市民对政府的满意度。同时，也极大地减轻了政府的财政负担，为事业单位改革提供了有力地支持。
（2）科学、教育、文化、卫生、体育等领域的管理局面。在这个领域里我国的基本现状是，每个政府机构都隶属了一大批事业单位，他们或是履行着部分政府的管理职能，或是承担着具体的服务职能，但运行方式都不外是由政府直接管理，由财政负担，基本没有改变过去计划经济体制的管理模式。因此，这一领域也是我国目前事业单位改革的重点和难点。
我国劳动和社会保障部对这个领域的事业单位和国外的非营利性组织进行类比，认为他们大体相当于国外的非营利组织，这种组织属于第三部门。根据美国约翰。霍普金斯大学Lester M．Sala-mon教授的界定，认为具有以下六个属性的组织可以被认为是第三部门：第一，正规性（有章程）；第二，私立性（非政府）；第三，非利润分配性（非营利）；第四，自我治理性；第五，志愿性；第六，公共利益性。
既然这个领域的事业单位属于非营利性组织，它的改革趋向就应当是，逐步从政府管理体系中剥离出来，使之真正成为社会独立的组织或团体，在政府指导下，从事非营利性的、公益性的活动。当然，其中的部分组织，如大专院校、科研单位、文艺团体、医院等，可以按照国家规定收取一定费用，维持服务成本，但绝不能以营利为目的。还有部分组织，如实行九年义务教育制的中小学校，则不能收取服务费用，由国家财政支付，但运作方式可以引进竞争机制，不吃大锅饭。
（3）城市社区建设与管理方面。社区管理的实质是政府采取何种方式管理和服务城市居民的问题。我国现存基本的管理模式是，政府通过它的派出机构——街道办事处制定各种管理措施，由街道办事处指定的居民委员会具体实施管理。按照这种管理理论，就是由我来管你，让你做什么，如果不做或做不好，我就处罚你。服务在这里仅仅成为一种口号。这种纯政府管理社区的行为不仅不能为社区提供良好的生活服务设施和精神生活，也给政府财政带来很大的压力。
改革开放以来，随着城市居住格局的变化和基层社区民间组织的发育（如社区建立各种民间组织，新建小区建立业主委员会等），政府外政治力量在成长，这使得政府政治与政府外政治相互作用的情景更加复杂。20世纪90年代，我国城市推行社会管理体制改革，政府管理权力下放和居民委员会能力的薄弱以及城市在政治生活中的重要地位，使得城市社会的民主管理成为难以绕过的问题，由此，社区建设作为一个思路被提出来。
