我国公务员制度从酝酿到提出，从理论探索到实际推行有一个准备过程，1993年8月14日《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着我国公务员制度的正式建立，我国公务员制度的建立，从立法、试点、正式颁布到全面实施可分为四个阶段：
第一阶段（1984年下半年——1986年上半年），开始立法阶段；
第二阶段（1986年下半年——1988年5月），基本形成阶段；
第三阶段（1988年5月——1993年8月），具体实践阶段；
第四阶段（1993年10月迄今），推行和完善阶段。
2．我国公务员制度的主要内容
我国公务员制度由公务员总法规和与之相配套的一系列单项法规构成。总法规就是《国家公务员暂行条例》，共18章88条，其对我国公务员的“进、管、出”各环节都作了明确而具体的规定，主要内容是：
（1）“进口”环节：
①职位分类；
②考试录用；
③调入。
（2）“管理”环节：
①考核；
②奖惩；
③纪律；
④职务升降；
⑤职务任免；
⑥交流与回避；
⑦培训；
⑧工资保险福利。
（3）“出口”环节：
①辞职、辞退；
②退休；
③调出。
3．我国国家公务员制度的特点
对我国的国家公务员制度可以做纵向的历史比较横向的中外比较。
（1）纵比：
①具有竞争激励机制；
②具有新陈代谢机制；
③具有廉政保障机制；
④具有科学化和法制化的人事管理机制。
（2）横比：
①坚持党的基本路线，不搞“政治中立”；
②坚持为人民服务的宗旨，不搞“利益集团”；
③坚持党管干部的原则，不搞“两官分选”；
④坚持德才兼备的用人标准。
4．推行公务员制度取得的成效和存在的问题
（1）成效：
①公务员管理法规体系初步形成；
②法制化的行政机关人事管理基本实现；
③凡进必考的录用制度得到坚持；
④竞争择优的晋升机制影响广泛；
⑤“能进能出”的新陈代谢机制初步运行；
⑥激励向上的管理机制普遍实行；
⑦加强管理的监督制约机制初步成效；
⑧公务员的公共服务能力和业务水平稳步提高。
（2）问题：
①制度本身尚不够完备；
②制度执行还不到位；
③制度创新遇到了新问题。
二、完善我国公务员制度的重点工作
1．健全公务员分类管理制度
公务员分类制度是公务员制度本质的外在表现形式。目前我国公务员分类制度存在着公务员范围界定过窄、领导职务和非领导职务设置不科学、职务分类不合理等问题，改进和完善现有分类制度，不仅要把公务员分为政务类公务员和业务类公务员，还应该作更进一步的细分。政务类公务员分为职业党务工作者、政府组成人员、政治任命人员和特职公务员；业务类公务员分为行政管理类、专业技术类和后勤保障类。这些建议有助于推动我国公务员制度的不断完善，提高公共部门人力资源管理和开发的效能。在整个社会转轨的大背景下，各种制度必然会呈现它的过渡性和渐进性。我国公务员制度虽经过这么多年的运行，但仍然很不完善。原有《条例》已不再适应市场经济发展和政府行政环境变化的要求。作为一个与时俱进的现代政府，应该积极顺应新形势，按照建设社会主义政治文明的要求，改进和完善现有公务员管理体制，保持公务员队伍的活力。下面针对目前的公务员制度在分类管理中的问题提供若干建议和设想。
（1）现行国家公务员分类制度存在的问题
《条例》从制定至今已有近十年，这期间，我国的市场经济得到长足发展，加入了世界贸易组织，政府行政环境发生了很大变化，现行公务员分类制度的问题逐渐暴露出来：
①现行公务员范围界定过窄
世界各国对公务员的范围限定不尽一致。总体来看，存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要是政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察院以及国有企业、事业单位的工作人员。
在我国，《条例》中对公务员范围的界定是“各项国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一范围不包括中共党委、人大、法院、检察院、政协以及公营事业单位和社会团体的工作人员。但是，我国又规定，各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派和工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关参照《条例》执行、管理。这样的规定明显不够妥当，其产生的突出问题是，根据目前的规定，只有“各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员”才是国家公务员。这就是说，其他各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关等组织的工作人员有不同于国家行政机关工作人员的本质特征，应该分别建立不同的人事管理制度。但是在现实中，这些组织“参照公务员制度执行”，这就使现行的公务员范围划分（各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员）失去意义。实际上，这些机关都是掌握国家公共权力、提供公共服务的组织，就这一点来说是相同的。
②领导职务与非领导职务分类不科学
我国公务员的分类方法，在历次改革中均分为政务类和业务类两大类，但是，在其后颁布的《国家公务员暂行条例）中，却修改为：“国家公务员的职务分为领导和非领导职务。”这明显是迁就了传统的国家干部人事管理制度。在实施初期，这种分类的确解决了不少德才表现好、参加工作时间长的国家工作人员因领导职位数量少而在职务上难以晋升的问题，有利于调动公务员的积极性。随着公务员制度的进一步发展，这种分类方法却引起了一系列的问题：
一方面，在现实生活中，有的地方局级调研员参加局级领导办公会议，分管一部分工作，被视为局级领导班子成员。但是，有的地方，局级调研员既不参加局级领导办公会议，也不分管工作，只是享受局级领导的工资、福利待遇。更有甚者，把非领导职务视为提高干部待遇的手段，千方百计向上级索要非领导职务的设置名额，这完全违背了公务员的制度的基本精神。另一方面，非领导职务设定的名称也不太合适，比如主任科员、调研员、巡视员，人们望文生义，通过字面意思为说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列，但是在实际的运作中，我国的公务员分类模式既不是品位分类，也不是职位分类，它更多的是继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，并吸收了职位分类中制定《职位说明书》的做法，强调职务、级别与工资的相互联系。现行的《职位说明书》制定得不合理，非常笼统，没有体现出不同公务员的录用条件、工作性质、职责等的差别。作为一种过渡性的管理体制，它不可避免地存在这样那样的问题：
问题一：分类过于简单、笼统，范围太小，职位分析不严格。国家公务员没有横向的分类，纵向的分类只体现在公务员职务级别的高低上，而且，没有作更细致的划分。在国家行政机关内部除工勤人员以外实际上只有一个类别即公务员，这难以体现行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性。
问题二：一般行政管理类公务员和专业技术类公务员没有区分。随着政府管理的专业化程度的提高，政府机关对专业技术人员的需求量越来越大，建立一支专业化的公务员队伍也越来越重要。而目前的公务员分类制度没有设置专业技术类职务，取而代之的是相应的行政级别。这无疑是忽略了专业技术类公务员的特殊性，抹煞了专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径和依据以及管理方式、方法等方面与从事一般行政管理工作的公务员的差异。在实际操作中，由于这些原因，对专业技术人员的职称评定和工资待遇问题的解决就非常困难，造成的一种不良后果就是高层次的专业技术人员对加入公务员队伍望而却步。
如上所述，现行《条例》规定的公务员分类制度作为一种过渡性的管理体制，是为了适应从传统干部人事管理制度向现代国家公务员制度转变的需要的一种制度安排。近十年来，我国的市场经济得到长足发展，政府行政环境发生了很大变化，而公务员系统内部的职务设置等许多环节的规划、管理却跟不上，其问题越来越突出。与时俱进地改革现有公务员管理制度，已经成为当务之急。
（2）完善公务员分类制度的方案
发展社会主义政治民主，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。依照西方发达国家公务员分类管理的普遍经验，结合中共十三大关于实行政务类公务员和业务员分类制度的决策和目前的国情，笔者认为应该扩大公务员的范围，把各级党的机关中的职业党务工作者、人大机关的专职工作人员、法院和检察院的工作人员纳入公务员范围，现行的“参照执行、管理”制度只是权宜之计，不宜长期实施。对公务员范围中的各种机关的职能予以明确，对非公务员内的人员分别制定相应制度单独管理。针对工青联这类社会团体，应该让它们“NGO”（Non—government Organizations，非政府机构）；针对国有企业、事业单位（如公立学校、公立医院等）应该走向市场化、产业化的道路，增强其独立性、自主性，逐步脱离“官本位”体制，逐步减少对其的财政拨款，减轻财政负担。
由于本文所限定的公务员范围非常之广，几乎包括了所有掌握公共权力，提供公共服务的组织，它所涵盖的人数之多，部门之繁，是以前没有过的。面对人数众多、如此复杂的公务员队伍，对所限定的公务员范围作进一步分类就顺理成章了。根据公务员的产生方式、工作性质的不同，可将政务类和业务类公务员做进一步细分分：
①政务类公务员的分类
A．职业党务工作者
在西方国家，政党并不总是掌握着公共权力。只有当它通过竞选上台成为执政党以后，才掌握公共权力。政党和公共权力没有必然的联系，然而在我国，中国共产党是由《宪法》规定的惟一合法的执政党，其他民主党派和社会团体要接受中国共产党的领导。中国共产党的执政地位是法定的，她掌握着国家的公共权力，甚至掌握着公共权力的核心，从这个意义上讲，笔者把各级党的机关和其他国家机关相并列，是符合我们特殊国情的。
在各级党的机关里，有一部分人专职从事党务工作，并以其工资为收入的主要来源，他们由党的代表大会根据《中国共产党章程》（以下简称《党章》）选举产生，或者由党的委员会任命产生，主要包括各级党组织的专职书记、专职副书记和组织部、宣传部的专职部长、专职副部长或其他专职从事党务工作的人员等。譬如，某市委副书记又同时兼任市长，那么，他就不是职业党务工作者，而属于下面要谈到的政府组成人员。为了更清楚的界定职业党务工作者，我们认为从中央到地方，只有在中央、省委、市委、县（区）委、乡（镇）委的专职从事党务工作的人员才是公务员，其他非政府机关、公营事业单位、国有控股公司、社会团体等的党组织的成员就不能纳入公务员范围。
B．政府组成人员
政府组成人员是公务员队伍的主体。这些人员是各级人民政府的组成人员，由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。根据《国务院组织法》，国务院的组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。以深圳市政府为例，其政府组成人员由市长、副市长和秘书长以及下属办公厅主任和下属各局局长组成。
C．政治任命人员
