一、突发事故灾难事件概述
（一）事故灾难的基本含义
事故灾难一词由事故、灾难两个短语组成。灾难在汉语中意思较为明确，且广为各界理解和接受，但是事故一词却有很多含义，简单地说，事故是指造成死亡、疾病、伤害、损坏或者其他损失的意外情况，也就是发生在人们的生产、生活活动中的意外事件。伯克霍夫（Berckhoff）认为，事故是人（个人或集体）在为实现某种意图而进行的活动过程中，突然发生的、违反人的意志的、迫使活动暂时或永久停止的事件。其含义包括：①事故是一种发生在人类生产、生活活动中的特殊事件，人类的任何生产、生活活动过程中都可能发生事故。②事故是一种突然发生的、出乎人们意料的意外事件。由于导致事故发生的原因非常复杂，往往包括许多偶然因素，因而事故的发生具有随机性。在一起事故发生之前，人们无法准确地猜测什么时候、什么地方、发生什么样的事情。③事故是一种迫使进行着的生产、生活活动暂时或永久停止的事件，事故中断、终止人们正常活动的进行，必然给人们的生产、生活带来某种形式的影响，因此，事故是一种违背人们意志的事件，是人们不希望发生的事件。
事故灾难属于人为灾害，是与自然灾害相对而言的，它是指具有灾难性后果的事故，是在人们生产、生活过程中发生的，直接由人的生产、生活活动引发的，违反人们意志的、迫使活动暂时或永久停止，并且造成大量的人员伤亡、经济损失或环境污染的意外事件。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，核与辐射事故，环境污染和生态破坏事件等。事故灾难包括事故本身和事故造成的后果两重含义。事故是一种动态事件，它开始于危险的激化，并以一系列原因事件按一定的逻辑顺序造成损失。由于它的发生可能会导致某种程度的灾害，因此事故往往与灾害、灾难连在一起，这就是事故灾难一词的由来。事故和事故后果是互为因果的两件事情：由于事故的发生产生了某种事故后果，在事故灾难中，这种后果指代的更多的是灾难性的，当事故带来的后果非常轻微，没有引起人们注意的时候，事故往往就被忽略，从而不能构成事故灾难。
事故灾难是突发事件的重要构成内容，在我国这一界定有其法律上的依据。2006年1月8日，国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于当年11月1日起施行。其中说“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。在中华人民共和国中央人民政府门户网中，事故灾难也同样列于突发事件门类，据此，我们可以说，事故灾难是突发（公共）事件的一种，在研究突发事件时，必须对事故灾难研究予以足够的重视。
（二）事故灾难的主要特点
1.普遍性
人类的生产、生活过程总是伴随着危险，所以，发生事故灾难的可能性也就普遍存在。人们在生产、生活过程中必然会发生事故，只不过事故发生的概率大小、人员伤亡的多少和财产损失的严重程度不同而已，其中造成伤亡和财产损失较严重的就是事故灾难，采取措施预防事故，只能延长事故发生的时间间隔，降低事故发生的概率，而不能完全杜绝事故。
2.随机性
事故发生的时间、地点、形式、规模和事故后果的严重程度都是不确定的，这种不确定性给事故的预防带来一定困难。但是，在一定的范围内，事故的随机性遵循数理统计规律，也就是说在大量事故统计资料的基础上，可以找出事故发生的规律，预测事故发生概率的大小。因此，事故统计分析对制定正确的预防措施具有重要作用。
3.相关性
事故是由系统中相互联系、相互制约的多种因素共同作用的结果，导致事故发生的原因多种多样，从总体上可分为人的不安全行为、物的不安全状态和环境的不良刺激作用；从逻辑上又可分为直接原因和间接原因等。这些原因在系统中相互作用、相互影响，在一定的条件下发生突变并酿成事故。通过事故调查分析，探求事故发生的因果关系，搞清事故发生的直接原因、间接原因和主要原因，对于预防事故发生具有积极作用。
4.潜伏性
事故灾难往往造成一定的财产损失或人员伤亡，严重者会给社会发展带来重大的不良影响。事故发生之前存在一个量变过程，即系统内部相关参数的渐变过程，所以事故具有潜伏性。一个系统，可能长时间没有发生事故，但这并非就意味着该系统是安全的，因为它可能潜伏着事故隐患。这种系统在事故发生之前所处的状态不稳定，为了达到系统的稳定状态，系统要素在不断发生变化，当某一触发因素出现，即可导致事故。事故的潜伏性往往会引起人们的麻痹思想，从而酿成重大恶性事故。
（三）事故灾难的原因与分类
1.事故灾难的原因
从某种程度上讲，事故灾难的发生和经济的发展具有一定正相关系，至少在生产力不够发达、安全生产制度不甚完善的条件下，这种关系成立。但不管在何种情况下，物质危险因素都是构成事故隐患并进一步转化为事故灾难的物质基础，而这些物质方面的危险因素有的具有一定的能量，有的处于某种危险状态。从我国目前事故灾难发生的情况来看，原因主要有：一是人为因素，由于人的行为过失、操作失误、决策失误、管理失误等原因造成的灾难事故，如吉林中百商厦大火、因司机的失误造成的交通安全事故、煤矿管理疏漏造成的煤矿事故等；二是客观因素，指由于设施、设备的落后或故障造成的事故灾难；三是人为因素与自然因素交互作用，最典型的就是由于人类对地球资源过度掠夺所造成的生态和环境事故。这三方面原因最终指向的都是“人”。
2.事故灾难的分类
根据人们研究事故灾难的目的、角度、方法的不同，对事故灾难事件的分类也不同。
（1）根据损失程度分类，中国的法律将事故分为四个等级：一般事故（一次死亡2人及以下）、重大事故（一次死亡３人及以上）、特大事故（一次死亡10人及以上）和特别重大事故。特别重大事故是指造成特别重大人员伤亡或巨大经济损失以及性质特别严重、产生重大影响的事故。其具体标准包括：民航客机发生的机毁人亡（死亡40人及以上）事故；专机和外国民航客机在中国境内发生的机毁人亡事故；铁路、水运、矿山、水利、电力事故造成一次死亡50人及以上，或者一次造成直接经济损失1000万元及以上的；公路或其他发生一次死亡30人及以上，或直接经济损失在500万元及以上的事故（航空、航天器科研过程中发生的事故除外）；一次造成职工和居民100人及以上的急性中毒事故；其他性质特别严重、产生重大影响的事故。
（2）按照引发诱因分类，事故可分为交通事故、消防事故、化学品事故、核辐射事故、拥挤踩踏事故、建筑物坍塌（由于建筑自身问题引发的）、职业病、环境污染等事故。
（3）按照发生场所分类，事故可分为：工矿企业事故，如矿山行业事故、建筑行业事故、化工行业事故、电力行业事故、石油行业事故；道路交通事故；水上交通事故；铁路事故；航空事故；发生在公园、剧院、商厦、学校等公共场所的事故等。
二、国外突发事故灾难事件的应对
（一）国外突发事故灾难事件应对的法制
1.美国事故灾难事件应对的法制
美国很重视对事故灾难事件的法规标准体系建设。比如，美国减灾法律有《联邦火灾预防控制法》、《洪水灾害防治法》、《联邦洪灾保险法》、《国家保险业发展法》、《消费者安全法》、《洪水控制法》、《联邦民防法》、《灾害救助和紧急援助法》、《国家安全法》、《全国石油和危险物资意外计划》、《联邦放射性紧急事件反应计划》、《全国紧急状态动员行动计划》等。
美国国土安全部（DHS）、FEMA以及其他与事故灾难应急管理相关的部门制定了大量的应急管理标准。国土安全部于2004年3月制定的《国家事故管理系统》（NIMS），为美国联邦、州、地方各级政府部门有效管理事故及开展突发事故预防、响应和恢复工作提供了一个系统标准，同时，建立了统一制定和修订应急管理国家标准、导则、协议和制度的机制。联邦应急管理局制定的应急标准更多，涉及应急预案的制定，应急能力评估与建设，应急设备设施的设计、制造、维护、检测和使用等。很多州政府制定了标准应急操作程序和其他应急标准。美国职业健康管理局（OSHA）也制定了一些应急救援相关的标准，如《应急行动计划》、《紧急通道的维护和运行》和《雇员警报系统》等。其他部门如消防局、林业局、国防部、环保署和原子能管理委员会等都制定了本部门应急救援系列标准。
在核应急领域，美国国家标准学会制定了大量的标准，为开展核工业应急管理工作提供了保障和操作准则。如《核电厂地震响应》、《研究堆的应急计划》、《应急响应功能及组织准则》、《应急响应设施的物理特性及功能特性准则》、《保持应急响应能力的准则》、《应急辐射区域的监测、取样和分析准则》、《核电厂紧急响应用的厂外放射性评估准则》、《应急准备训练和定期演习准则（包括方案的确定、具体应急准备机构的设置和职责的设定、实施和最终评价）》、《核临界事故应急计划核响应》、《研究堆的应急计划（R2000）》、《市政当局为核电厂紧急情况所做的准备工作》、《核电厂的应急动力系统》等。
1990年7月17日，美国职业健康管理局（OSHA）在《联邦立法通讯》上颁布了《高危险性化学物品生产过程安全管理标准》。其主要目的是预防生产过程中危险化学物品发生火灾、爆炸、泄漏等灾难性事故。为确保工作场所安全卫生，要求企业建立一套综合技术、操作方法和管理的安全管理计划，在全面系统地考虑生产过程、设计、工艺技术、生产变化、操作方法、设备维修、应急反应计划、安全培训等有关因素的基础上，对生产过程进行危险分析和安全评价，实施有效的安全管理。该标准颁布4个月后，1990年11月15日美国实施了《清洁空气修正法》（CMA）。该法第304款要求劳工部部长和环保局局长根据1970年《职业安全卫生法》颁布一项化工生产过程安全标准，预防化学物品引发的重大事故。
2.日本事故灾难事件应对的法制
日本是世界上较早制定有关事故灾难应急管理法律法规的国家。20世纪50年代，日本进一步开展了相关的立法工作。目前，日本制定的灾难应急方面的法律有30多部，其中最重要的是1947年10月制定的《灾害救助法》和1961年11月制定的《灾害对策基本法》，并于1995年进行了修改。《灾害救助法》主要规定各级政府在灾害发生后进行应急管理的任务和权限；规定各级政府在平时做好计划，建立应急组织；规定各级政府在紧急状态时，对救助物资的征用权限等；规定救助费用的来源、使用、管理以及违反本法的法律后果等。《灾害对策基本法》主要内容包括各个行政部门的救灾责任、救灾体制、救灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后恢复重建、财政金融措施、灾害应急状态等。这些严密的法律，再加上针对各个条款都制定有具体的行动计划，同时还有其他一些领域的专门性的法规标准相配套，因而形成了比较系统的事故灾难事件应急管理法规标准体系。
日本事故灾害应急管理法规体系框架表
年份 事故灾害应急管理法规名称 备注
1899 法律 灾害准备基金特别会计法
1911 治水资金特别会计法
1947 火灾救助法（10月）
消防组织法（12月）
1948 消防法（7月） 震灾预防调查会成立
1951 公共土木设施灾害复旧事业费国库负担法（3月） 京都大学防灾研究所成立
1956 海岸法 气象厅成立
1970 关于防治海洋污染和海上火灾的法律
1999 核灾害对策特别措施法（12月）
原子能灾害对策特别措施法 地震防灾基本规划修改（7月）
1947 实施令 灾害救助法实施令
1962 灾害对策基本法实施令
1971 关于防治海洋污染和海上火灾的法律实施令
2000 原子能灾害对策特别措施法实施令
1975 条例 原子能辐射救援条例
1975 实施 细则 原子能辐射救援条例实施细则
1995 原子能辐射救援法的实施细则
2000 原子能灾害对策措施法实施细则
1990 其他 水难救援法处理手册
1992 东京消防厅级业务等规程
（二）国外突发事故灾难事件应对的体制
1.美国事故灾难事件应对的体制
美国在国土安全部成立之前，事故灾害应急管理由独立的联邦应急管理局负责。美国应急管理执法体系框架，该框架包括四个级别，即联邦、区域、地区和地方以及指定场所企业。美国事故灾害应急管理的实地操作主要在州和地方政府层面，一般情况下由州和地方的行政长官（州长，市、县的管理者）负责，当超出应急能力时请求联邦支持。
国家应急队（NRT）是由16个对环境、运输、应急管理、劳工安全等领域负重要责任的联邦机构所组成的国家实体，负责协调石油和危险物质泄漏等事故联邦应急计划、应急准备和应急响应。国家应急队（NRT）的成员机构有美国环保署（主席）、运输部（美国海岸警卫队）（副主席）、商业部（国家海洋和大气局）、内政部、农业部、国防部、国务院、司法部、运输部（研究和专项规划局）、卫生与公共事务部、联邦应急管理局、能源部、劳工部、原子能管理委员会、总务管理局和财政部。
2003年3月，FEMA和其他22个联邦机构合并组成国土安全部。美国应急管理在联邦层面上由几个部门共同负责，最主要的是国土安全部，另外还有司法部、国防部、国务院和其他联邦机构。国土安全部成为美国应急管理的专门机构，直接向总统负责，应急管理由总统全面领导。国土安全部的职责是在国内协调联邦行动，以准备、响应和恢复恐怖袭击、重大事故灾难和其他紧急事件，并向其他联邦机构、州或地方提供支持。
