一、突发自然灾害事件概述
（一）自然灾害的形成与发展
凡危害动、植物的各类事件通称为灾害。纵观人类的历史可以看出，灾害的发生原因主要有两个：一是自然变异，二是人为影响。因此，通常把以自然变异为主因的灾害称之为自然灾害，如地震、风暴、海啸；将以人为影响为主因的灾害称之为人为灾害，如人为引起的火灾、交通事故和酸雨等。
自然灾害形成的过程有长有短，有缓有急。有些自然灾害，当致灾因素的变化超过一定强度时，就会在几天、几小时甚至几分、几秒钟内表现为灾害行为，像火山爆发、地震、洪水、飓风、风暴潮、冰雹等，这类灾害称为突发性自然灾害。旱灾、农作物和森林的病、虫、草害等，虽然一般要在几个月的时间内成灾，但灾害的形成和结束仍然比较快速、明显，所以也把它们列入突发性自然灾害。另外，还有一些自然灾害是在致灾因素长期发展的情况下，逐渐显现成灾的，如土地沙漠化、水土流失、环境恶化等，这类灾害通常要几年或更长时间的发展，则称之为缓发性自然灾害。
许多自然灾害，特别是等级高、强度大的自然灾害发生以后，常常诱发出一连串的其他灾害接连发生，这种现象叫灾害链。灾害链中最早发生的起作用的灾害称为原生灾害；而由原生灾害所诱导出来的灾害则称为次生灾害。自然灾害发生之后，破坏了人类生存的和谐条件，由此还可以导生出一系列其他灾害，这些灾害泛称为衍生灾害。如大旱之后，地表与浅部淡水极度匮乏，迫使人们饮用深层含氟量较高的地下水，从而导致了氟病，这些都称为衍生灾害。
当然，灾害的过程往往是很复杂的，有时候一种灾害可由几种灾因引起，或者一种灾害会同时引起好几种不同的灾害。这时，灾害类型的确定就要根据起主导作用的灾因和主要表现形式而定。
（二）我国突发自然灾害事件的类型与特征
我国自然灾害类型多样，全球多种自然灾害（除现代火山灾害以外）在中国都有发生，尤其以地震、干旱、洪涝、台风、风暴潮的危害最为严重。目前，关于自然灾害的分类原则和方法尚不统一。根据自然灾害的成因和我国灾害管理现状，国家科委、国家发改委、原国家经贸委自然灾害综合研究小组将自然灾害分为七大类。在这些主要的自然灾害中，地震、台风和洪水对我国的影响较大，每年都造成大量的人员伤亡和财产损失，影响我国的经济建设及可持续发展。自然灾害有许多重要的特征，它们突然、有力，无法控制，引起破坏和混乱。综合我国各方面研究及有关统计资料，我国自然灾害具有以下特征：
1.成因复杂
我国地形和地质构造都很复杂，新构造运动强烈。我国处在欧亚板块、太平洋板块、印度板块的交错地区，新构造运动十分活跃，处在世界两大地震带之间。据研究认为，太平洋板块、印度板块每年分别以10厘米、7.5厘米的速度漂移。我国地势西高东低，且呈阶梯状下降；地貌类型复杂多样，尤其风沙、黄土、岩溶地貌分布地区，都成为各种地质、地貌灾害多发地区。我国大部分领土位于受季风控制下的气候不稳定地带，冬、夏季风时空变异复杂；平均每年遭热带风暴侵袭次数达6—7次，寒潮入侵3—4次。我国人口众多，历史悠久，区域经济水平相差甚大，防、抗、救灾能力各地不一。
我国自然灾害的分类
灾 型 主要种类
气象灾害 暴雨、雨涝、干旱、干热风、高温、热带气旋、冷害、冻害、冻雨、结冰、雪害、雹害、风害、龙卷风、雷电、连阴雨、浓雾、低空风切变、酸雨
海洋灾害 风暴潮、海啸、海浪、海水、赤潮、海岸带灾害、厄尔尼诺的危害
洪水灾害 暴雨灾害、山洪、融雪洪水、冰凌洪水、溃坝洪水、泥石流与水泥流洪水
地震灾害 构造地震、陷落地震、矿山地震、水库地震
农作物生物灾害 农作物病害、农作物虫害、农作物草害、鼠害
森林生物灾害 森林病害、森林虫害、森林鼠害
森林火灾
2.种类多
我国突发性自然灾害主要有：洪涝、台风、冰雹、霜冻、雪灾等气象灾害；地震灾害；滑坡泥石流等地质地貌灾害；病虫害等生物灾害；森林、草场火灾等。环境灾害主要有：干旱、低温冷害、高温热害；水土流失、沙化、盐渍化、草场退化；地面沉降、地裂缝；海水侵没；环境污染等。
3.频率高、强度大
我国有史以来就是地震频发的国家。我国城市的46％及许多重大工程设施分布在地震带。登陆台风平均每年6—7次，居同纬度大陆东部首位。2155年中（公元前206年至公元1945年）发生水旱灾害1750次，其中大旱灾1000多次，大水灾600多次，平均约81％的年份都经受不同程度的水、旱灾害。每年大小崩塌、滑坡数以百万计，有泥石流沟1万多条，现在全国受泥石流威胁的城市有70多个。我国有20多个城市包括天津、上海、宁波、常州、嘉兴、西安、太原、北京等都发生了不同程度的地面沉降，沉降速度最大（塘沽）可达188mm/a，有200个县、市发现了地裂缝。干旱威胁着我国大部分地区，现在我国已有236个城市缺水，今后全国缺水面积可能超过300亿平方米，部分农村饮用水也将面临危机。土地风蚀沙化面积局部控制，整体扩展，目前沙漠化土地扩展速率每年仍在1000平方公里以上。
4.灾害群发
1877—1879年晋鲁冀豫四省连年大旱，虫、疫等灾害群发，使1300多万人死亡。旱震相关，同时造成灾害，如16—17世纪，地震频发、低温冷害及干旱多发形成灾害群发期。此外，在历史上由于灾害群发，还导致严重的社会动荡，如1625—1658年，气候恶劣，灾害群发，大旱、大涝、地震频发，蝗灾遍地，瘟疫蔓延，人民痛不欲生，终于导致了农民大起义，明朝灭亡。
5.地域分异明显
历史和现代自然灾害发生的时空分布规律表明，虽然各类灾害在地区上交织发生，相对以某一主导灾害为核心，伴生其他自然灾害。旱灾主要分布在黄淮海平原和黄土高原；水灾多出现在七大流域中下游沿河两岸；台风多见于东南沿海，雪灾、寒潮大风主要分布于青藏高原和内蒙古高原；沙暴多发生在西北地区。地震主要发生在华北、西北、西南三大地震带上。滑坡、泥石流集中在地貌二级阶地上且以西南地区最盛。生态脆弱带（沿海、长江中上游、北方农牧交错带）环境灾害严重。
6.多发与少发交替
我国20世纪50年代和80年代多水灾；60年代，水灾、寒潮、雪灾、霜冻多；70年代多旱灾。根据气候变化规律，20世纪末至21世纪初是气象灾害与气候灾害相当严重的时期。唐山地震后我国大陆一度平静，但从80年代中期开始，地震活动又趋频繁。2008年5月12日，再度发生汶川8.0级特大地震。二氧化碳及其他气体含量的增高，使温室效应对环境影响更加明显，未来气候变暖，不仅使海平面上升，淹没沿海滩涂及其他资源，而且使区域水热配置关系重新组合，这样使一些地区的环境灾害必然加重。
（三）突发自然灾害事件的危害
突发自然灾害事件的发生，对人类社会的危害是非常大的，主要有：
一是人员伤亡。在自然灾害事件中，人民群众的生命非常的脆弱，可能瞬间消逝，即使幸存下来，身体也可能会受到不同程度的创伤。比如1998年，我国发生百年不遇的特大洪水灾害，全国因灾死亡4150人；2005年黑龙江省水灾，117人遇难；2008年5月12日的四川汶川8.0级地震，截至9月25日12时，有69227人遇难，受伤374643人，失踪17923人，抢险救灾人员累计解救和转移1486407人，因地震受伤住院治疗累计96544人（不包括灾区病员人数），共救治伤病员4305820人次。
二是财产损失。自然灾害给人民群众的财产带来了巨大的损失，对公共基础设施造成了巨大破坏。新中国成立后，我国每年仅气象、洪水、海洋、地质、地震、农作物病虫害、森林灾害七大类自然灾害所造成的直接经济损失（折合成1990年价格），在20世纪50年代平均每年约480亿元，20世纪60年代平均每年约570亿元，20世纪70年代平均每年约590亿元，20世纪80年代平均每年约690亿元，20世纪90年代前五年平均每年约1190亿元，其中1994年直接经济损失高达1800多亿元，2008年，四川汶川地震带来的直接经济损失就有2000亿元人民币。
三是心理影响。自然灾害事件在给人民群众的生命财产造成极大损失的同时，也给人们的心理造成了极大的冲击。目睹灾难、肢体残疾、亲人逝去给受灾者带来的心理上的痛苦和创伤是很久的甚至可能是伴随一生的。“发生重大灾难后，当地应进行精神卫生干预，并展开受灾人群心理应急救援工作，使重大灾难后受灾人群中的50%获得心理救助服务。”比如：1978年8月唐山市精神病院普查确认，因唐山地震导致的反应性精神病有108例，占各类精神疾病的2.4%；墨西哥地震幸存者有30%出现创伤后的应激障碍；亚美尼亚大地震幸存者高达74%患应激性障碍。
四是环境破坏。自然灾害往往会对环境造成危害，可能会带来水源污染、大气污染和生态失衡。比如2005年坐落在松花江上游的中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，造成松花江水质严重污染，对流域人民的生产生活造成了重大影响。2008年汶川的8.0级地震，据四川省林业厅公布的数据，地震导致全省森林覆盖率由30.7%下降为30.2%，森林生态系统及珍稀野生动植物遭受严重创伤。崩塌、滑坡、滚石等次生山地灾害达22.87万公顷，森林水源涵养功能降低30.24亿吨。
二、国外突发自然灾害事件的应对
应对自然灾害已经成为国际性的问题，世界各国都在致力于建设应对自然灾害的体系，以期能最大限度地减少国家经济损失和民众的伤亡。美国、日本等在长期的自然灾害管理和救助工作中，建立起了一整套相对成熟的灾害应对体系，这对我国应对自然灾害有着十分重要的借鉴意义。
（一）国外突发自然灾害事件应对的法制
1.美国突发自然灾害事件应对的法制
美国对自然灾害的应急管理，主要是通过立法形式，来保障有效应对自然灾害。对自然灾害的立法涉及很多，最为重要的有如下几类：
（1）洪水灾害立法。在九种自然灾害中，江河洪水最受政府关注，防御洪水灾害的立法有：1936年的防洪法及其补充；1968年的国家洪水保险法；1973年的洪水灾害防御法；1972年的国家大坝监测法；第11988号和第11990号总统令。1936年的防洪法及其补充的颁布标志着由联邦投资的大规模兴建大坝堤防及整治河道等防洪工程的开始。洪水保险和洪水灾害防御法则促成了政策的转变。
1968年的洪水保险法目的之一是解决因洪泛区的不断开发所带来的问题。该法通过授权建立了价值达2.5亿美元的国家洪水保险基金，规定保险赔偿费的最高限额为25亿美元，并首次使洪泛区内四分之一的住户和小企业获得了洪水保险。该法规定，只有洪泛区内已有的建筑物可获得补贴，新结构必须按实际保险费投保，而购买由联邦补贴的洪水保险应具备的条件是，全社区采取了适当的洪泛区管理措施。
1973年的洪水灾害防御法则扩大了洪水保险计划范围，增设了海岸侵蚀和崩塌损失保险。将居民和企业的损失赔偿费增加为过去的2倍，授权向单户住宅及其内部财产分别提供最高达3.5万美元和1.0万美元的保险，向其他住宅建筑物及其内部财产分别提供10万美元和1.0万美元的保险。该法的第二部分还对减灾的要求做了规定。1973年的法律通过之后，保险计划进展顺利，到1979年底共有180万保险单生效，投保财产达730亿美元。
（2）灾害救济法。1974年的灾害救济法将联邦灾害援助、救济工作的管理权授予总统办公室，授权联邦政府对遭受灾害损失的公共和私有集团给予援助，它还规定主要灾区需制定并实施长远恢复计划。尽管该法主要针对灾后救济，但也涉及到一些减灾措施。比如该法包括利用民防或其他通讯系统制定一项及时有效的预警报计划，以及旨在使事先授权的救灾服务更为协调和及时的条款等。该法还鼓励州、地方和个人通过保险来补充或替代政府援助。灾害救济法还要求或授权任命一位联邦协调员在灾害风险区开展管理工作；动员联邦官员组成紧急救援小组协助联邦专门机构分发食品、给养和药品；从事援助和恢复工作；提供公平合理的灾害援助；修复交通设施；提供临时住房；增加失业救济帮助重新安置；安抚人心及拨款、贷款以支持地方经济复兴等。
（3）海岸带管理法。以减轻沿海自然灾害为目标的海岸带管理法于1976年颁布。该法提出的海岸带管理计划中，突出强调了防洪、海岸侵蚀、土壤稳定性、气候和气象学等。沿海各州需呈交一份拟采取的管理计划，才具备该法规定的获得联邦援助的资格。同时该法还要求各州各政府在计划中必须采用以下土地和水资源利用管理措施，即由州制定、审查和强制推行地方必须执行的各种准则与规范；指导本州土地与水资源利用的规划管理；各州通过行政手段评审所有发展计划、项目和土地与水资源利用管理方案的协调性，以加强对立法的贯彻执行。
（4）地震法。地震法于1977年颁布，该法认为地震是主要的自然灾害之一，需采取综合的防灾减灾措施加以防御。它授权拨款2.5亿美元用三年时间为地震风险区开发更先进的地震预报技术，制定更完善的建筑规范和土地利用准则。地震法的主要目标包括：提出地震风险区公共设施及高层建筑的抗震结构与抗震设计方法；设计辨识地震灾害和预报破坏性地震的程序；在土地利用决策与建设活动中开展地震风险信息的交流；开发减轻地震风险的先进方法，制定震后恢复重建计划。
1980年，美国颁布实施了《地震灾害减轻和火灾预防监督计划》，实际上是对1977年《地震灾害减轻法》的修订。其中明确规定了美国联邦紧急事务管理局在地震灾害减轻计划实施中的领导作用，并负责美国地震灾害减轻计划的制定，还对经费支持做了相应的修改。
