2.坚持和维护以宪法为核心和基础的社会主义法制的统一。我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家统一、政治安定和社会稳定。为了在地方政府组织立法中坚持社会主义法制统一的原则：首先，要依照法定职权进行地方组织立法，防止越超职权；其次，从法律体系内部关系来讲，必须坚持行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触和矛盾，以保证地方政府组织立法的正确执行。
（三）健全和完善地方政府组织的立法体系
地方政府组织立法涉及的内容很多，需要建立一套完整的体系，这个体系包括宪法的有关规定、基本法律、法律、行政法规和地方性法规等几个层次，按照建立完整的地方政府组织立法体系的要求，当前或今后亟待进行以下立法工作：
1.完善现行宪法中关于地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组成、职权的规定，增加第六节“地方各级人民政府”，对地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职权等作另行规定。
2.在修改宪法时，适当增加中央和地方的关系的内容，并制定《中央与地方权责划分原则规定》：我国是统一的多民族的国家，幅员广大，人口众多，各地经济、文化发展水平很不平衡，行政事务十分繁杂，而且中央和地方的职责范围没有采取划分具体事项的方法，而是以概括方式规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性和积极性的原则。”随着市场经济体制的发展和政府机构改革的深入，中央和地方的关系应当进一步规范化，因此，从长远的观点看，可以考虑在修改宪法时，适当增加这方面的内容，并在制定立法法的同时，制定《中央与地方权责划分原则规定》，借鉴一些西方国家和旧中国的作法，规定地方国家机构的组织、中央与地方各自的职责和权限范围，加强对中央与地方关系的宪法和法律调整，以稳定中央与地方关系。
3.制定单行的地方各级人民政府组织法：目前，我国的地方各级人民政府组织法与地方各级人民代表大会组织法是合二为一的。随着中国改革开放和民主政治建设的发展，加强和规范地方人民代表大会和地方人民政府工作的呼声日渐高涨，立法需求十分迫切。而且，随着市场经济体制的建立，各级地方政府之间的管理职能的内容和范围，也将存在一定的差异。
因此，应当制定单行的地方各级人民政府组织法，对地方各级人民政府的组成、职能、权限、会议制度、隶属关系和设立或变更程序等作进一步分别具体规定。在体例上，可借鉴日本地方自治法、英国地方政府法的综合立法方式，明确具体地分别规定各级地方国家行政机关的职权、组织；也可以考虑采用旧中国和新中国建国初期对各级各类地方行政机关分别立法的作法。
4.制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》：目前，制定该条例已列入“国务院1998年立法工作安排”。建议该条件的内容应包括：立法依据、管理原则、地方各级人民政府行政机构的种类、性质、设定程序、人员的数量定额和领导职数、违法责任等。
这次地方政府机构改革中，中央赋予地方推进机构改革以充分的自主权。因此，省级和较大的市的人大及其常委会可以根据法律、法规和中央、国务院意见的有关规定，结合本地区经济、文化的发展和政府机构改革的具体情况和实际需要，制定各自的组织法规。
（本文作者：国家行政学院法学部副教授）
中国实施行政法治的伟大实践
王宝明一、行政法治与依法治国
在党的十一届三中全会召开后，党和国家重新开始重视国家的法治建设，早在70年代末关于“法治”必要性以及“法治”与“人治”的大讨论就充分展开。进入90年代，这种讨论日渐深入，并最终达成全党乃至全国上下依法治国、建立社会主义法治国家的共识，党的十五大报告从治国方略的层面上对法治作了更加全面深刻的阐述。在依法治国是国家基本的治国方略的讨论中，有必要在行政法领域中引入“行政法治”，将依法行政升华为治国理念。这是因为：依法行政不仅仅是有了法律，行政机关去执行的一个简单的过程，还是一个立法机关对行政机关执法活动进行公正有效监督，党组织认真落实党政分开，克服以党代政，真正实现领导人民制定法律并领导人民执行法律的法治理念。正因为如此，江泽民同志在党的十五大报告中指出“依法治国，建立社会主义法治国家”的同时，还强调“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”人类在认识法治是治国基本方略的过程中同样形成过共识，国际法学家委员会曾在1955年于希腊雅典召开规模较大的国际法学家会议，会议的宣言称：“
1.国家遵守法律。
2.政府应尊重个人在法治下的权利并为其实现提供有效的手段。
3.法官应受法治指引，无所畏惧地并无所偏袒地保护和执行法治，并抗拒政府或政党对法官独立的任何侵犯。
4.全球律师应保持它们专业的独立性，肯定个人在法治下的权利并坚持每一个被控告者应受公正的审理”。该宣言不仅将政府尊重个人权利并提供有效手段保护这种权利的实现作为依法治国的基本内容，还指出了政府不得干扰司法活动，逻辑上政府活动应当受到司法审查或监督，不仅如此，国家应当遵守法律，律师活动的独立性也并不排斥为政府提供法律服务。可见政府依法行政不是孤立的，行政管理活动需要国家立法、司法机关和执政党的法治活动的支持和配合。这样我们就会得出这样的结论，行政法治是依法治国的一个不可或缺的组成部分。
二、我国行政法治的巨大成就
将依法行政升华为一种治国的基本理念——行政法治，是国家法治建设发展到特定阶段的必然结果，国家将行政权的实现提高到治国方略的层面认识与被动地要求行政机关依法办事相比是治国理念的进步，也只有将行政活动的法治化提升到更高的高度，才能在法治国家的立法、司法、行政权实现过程的交互影响和作用的过程中从本质上认识行政活动，并使其走向法治。
（一）确立行政法治的理念
由于行政活动的特点更容易出现“人治”，所以邓小平同志曾尖锐地指出“要使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”因为：“制度更带有根本性，全局性，稳定性和长期性”。在邓小平法治理论指导下，我国行政法治获得了很大发展，行政法研究者的理论研究、教学、普法活动催生了行政法治理念。许多行政法学者为依法行政而声声呼唤：“依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并根据法律规定。”并指出：“依法行政是依法治国的组成部分。”要实现依法行政，就必须处理好政府与人民的关系，正确认识政府权力源于人民，公务员是人民公仆，政府应当保护公民权利的实现，同时在当前一定要解决好权与法的关系，坚持法治、反对人治，行使行政权必须有法律依据和经法律授权。政府及其公务员的违法不当行为一定要受到法律的追究，真正处理好行政权和司法权、行政权和立法权的关系，使行政权在其他国家机关的监督下切实纳入法治轨道。
就是说国家领导人、法学专家和立法、行政司法人员乃至国家各界人士都愈来愈多地认识到：只有行政法治才能将行政权置于人民的监督之下，保证行政活动的统一、高效、连续和稳定，并使行政管理的法治过程顺应社会主义市场经济发展、国家政治体制改革的要求和国际复杂斗争的需要。
（二）行政权的实现必须建立一定的行政机构和配置相应的训练有素的公务员，国家必须认识到无论是机构设置和人员配置均应求助于法律，而非“人治”行政活动的发动者行政机关的职责权限、活动方式和工作程序等重要的行政组织活动必须依法律进行。早在1949～1950年国家先后制定并颁布了《中央人民政府组织法》、《国务院及所属各机关组织通则》以及大行政区人民委员会、省人民政府、市人民政府、县人民政府、大城市区人民政府、区人民政府及区公所组织通则。1954年国家第一部宪法颁布后，又先后制定并颁布了《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》以及9个部、委、局的组织简则。此后“文革”期间，法治遭到践踏，给国家带来十多年的动乱，留下深刻而又沉痛的教训。党的十一届三中全会以来，国家总结历史经验，重新重视法治在国家生活中的重要地位。1982年颁布现行宪法后，又颁布了新的《国务院组织法》
和《地方级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，使得国家在新时期从中央到地方的政府机构的组建在法治思想指导下，依据法律有序地进行。
为了解决政府及其部门机构臃肿、重叠，办事效率低下以及官僚主义作风等问题，新一届中央政府首先成功地进行了建国以来裁减机构和人员最多的一次机构改革，目前地方机构改革也全面展开。我们有理由相信经过机构改革的中央和地方各级政府将成为廉洁、勤政、务实、高效的政府，为全面提高公务员的素质，建立公务员能上能下的交流制度，从严治政，加强政府机关法治建设，提高依法行政的能力创造一个合乎法治要求的环境。
各级政府机构改革不能不牵动公务员队伍的调整，而机构改革中精简机构和人员又不是简单地减少机构和人员，而是要使机构设置合理、运转灵活并富有效率。为使公务员队伍素质优化，在1993年4月国务院就通过《国家公务员暂行条例》。
这个条例的实施标志着国家建立了以竞争考试、择优录用、职位分类、功绩晋升、优胜劣汰的现代化公务员制度，此后在全国范围内公务员通过公开竞争考试才能被行政机关录用，直到一定比例司、处级公务员必须经过公开竞争考试或考核后才能被提拔任用，这样的做法在中央和各省、直辖市和自治区或其他地方政府越来越多地形成制度。为提高在职公务员的素质，在全国建立以国家行政学院为龙头与地方各级行政院校一起行使培训各级公务员职责的体系，使公务员训练有素，更能适应工作岗位越来越高的要求。国家人事部和地方政府人事厅、局和监察机关认真贯彻实施《国家公务员暂行条例》和《中华人民共和国监察法》，近年来加大对违反政纪公务员的惩戒力度，使一定比例的公务员受到政纪处分，成为国家反腐败的重要力量，与对一定数量不称职公务员的辞退一起对纯洁公务员队伍，提高公务员清正廉洁、公正执法起到了很好的引导和警戒作用，随着公务员工资、住房以及其他福利待遇的稳定提高，对优秀公务员的晋升和奖励，使得公务员队伍的素质大幅度提高，依法行政的自觉性渐次增强，行政法治的观念深入人心，这成为行政法治的基础和重要条件。
（三）行政管理活动的法治化水平日益提高
行政管理活动是行政机关及其公务员在强烈行政法制观念意识指导下，将国家行政法律、法规、规章适用于社会生活的过程，共和国50年的风雨历程相伴国家行政管理活动法治化的生成、人为破坏和重新重视与提高半个世纪的岁月，今天我们的国家政府管理活动法治化水平在不断提高，这表现在：
1.我们全国人大、全国人大常委会制定和颁布的340余部法律和法律性文件中，大多是有关行政管理的法律规范，国务院颁布的800多部行政法规、地方性法规中自治条例和单行条例中的行政法规范和国务院各部委、地方政府制定的规章，一起形成较为完整的行政法律规范体系。
2.现行的行政法律规范体系已从初始阶段走向成熟和完备。这可以从行政活动体系成熟过程中表现出的主要趋势（这些趋势在近期内仍会延续下去）中得到说明。这些趋势首先是法律、法规乃至规章的规范性增强了，由初始阶段的“粗放”规定（如：可以予以处罚、进行经济制裁、进行罚款等），渐渐地明确区分行政处罚的种类、行政自由裁量权的幅度，并关注对相对人的违法（或危害社会他人的程度）严重与否的情节与行政处理轻重之间的关系，这使得行政机关及其公务员执法更易“操作”。其次，法律规范的民主性和强制性同时增强。
遵循凡是限制或剥夺权利的同时就应当存在救济的原则，新近的行政法律规范已经昼多地在行政机关及其公务员行政执法过程中将可能限制剥夺相对人某项权利的同时，规定权利人可以申请上一级行政机关复议或诉请人民法院裁判，并可就行政行为给相对人带来的损失请求行政赔偿。这方面另一个表现是许许多多法律、法规、规章制定过程中昼多地倾听各方面的意见，特别是新一届全国人大及其常委会每个法律草案都要“三读”方可能通过，使得立法民主获得程序上的保证。与此同时，行政法律规范也更加注意内在逻辑结构，规定违反法律规范的法律后果——违法人应当承担的法律责任。如果说在加强立法的初期常常由于忽略法律责任的规定而影响法律规范的强制性特征，那么行政法治发展到今天这种状况已大大地得到改进。第三，这种趋势还表现在行政法律规范更多地关注行政程序的规定（例如：《中华人民共和国行政处罚法》有关行政处罚程序的规定，并第一次在行政处罚中规定听证程序），而且将行政管理是否有效率进行法治层面上的思考，进而用法律来规范。立法者这方面的努力当然地受到行政执法者的欢迎。诸如规定行政管理活动的时限或期限，行政处罚行为的追溯时效等，都会使提高行政效能的要求依法治的话语来解析，督促行政机关及其公务员及时行使职权，克服办事拖拉作风。而加强行政程序立法对监督行政权保护相对人权利会产生日益深远的影响。
3.由于公务员的素质普遍且全面地提高，面临市场经济条件下管理幅度拓宽、难度增加的情况，行政执法的质量提高，在各行政管理专业领域中成长着一批年轻化、专业化、知识化的行政执法专家，他们担负着新时期政府行政管理工作的主要任务。
（四）行政监督体制的完备——行政法治的深层次实现
