刘秀出巡河北期间，所做的决定大部分都与邓禹商量过。当时邓禹的角色相当于刘秀军中的首席参谋，给了刘秀很多鼓励。有一次，刘秀觉得自己的地盘太小，没什么势力，就喊邓禹过来一起看着地图说：“天下这么大的一块地方，而我如今只有其中之一，我怎么才能安定天下呢？”邓禹说：“现在天下这么混乱，人们都渴望有一个明君来统治，古人讲以德服天下，而不是以土地的厚薄来评价人的能力大小。”于是刘秀豁然开朗。
云台二十八将中，一半以上的将领来自河南。这是因为刘秀当年在河北被王郎追击的时候，他的大本营在信都，后来又获得渔阳和上谷两个地方的支持，于是这三个地方成了刘秀的主要根据地。吴汉、耿弇、寇恂、耿纯、王梁、景丹、盖延、任光、李忠、万修、邳彤、刘植等主要将领都是在这个根据地跟随刘秀的。不过，虽然归附了刘秀，但这些将领们都有各自的部下和地盘，刘秀却没有一支真正自己的嫡系部队，是邓禹去召集兵马，得几千人，刘秀才算有了真正的第一支嫡系部队。
邓禹对刘秀的帮助有很多，其中最重要的是对天下大势的判断。邓禹的建议主要分两个方面：
第一，对当时形势的判断。邓禹认为，推翻了王莽的新朝之后，称王称帝的有十多个，但是配做刘秀对手的，主要有两个：一个是刘玄的绿林军，另一个则是赤眉军。此时王莽已经被打败，现在正是群龙无首的大乱斗局面，虽然绿林军和赤眉军整体力量最强大，但是需要很长一段时间，才能逐个吞并这些割据一方的诸侯。而这段时间，刘秀就可以系统地壮大自己，在没有竞争的环境下培养自己的势力。刘秀正是依靠这段时间，联合真定王刘杨，统一河北全境。
第二，得民心者得天下。当时各个地方的起义军，比如最大的绿林军和赤眉军，他们的问题就是军纪差，没有约束。绿林军中主要是强盗，赤眉军则是一群土匪，他们每到一个地方就会杀人放火。
刘秀称帝后，邓禹主动上交了兵权，辞去了朝中的职务，回家养老，与一些居功自傲的功臣相比，邓禹的人品还是要高尚一些，读书人的出身使他养成淡泊名利、待人敦厚的性格。邓禹一共有十三个子女，但他都没有鼓励他们享受高官厚禄，而是让他们各自学一门手艺养活自己，后来，他的子孙皆称名天下，邓禹曾说：“吾将百万之众，未尝妄杀一人，其后世必有兴者。”
因此，邓禹排在首位也算是实至名归，德才兼备。再者，二十八宿的排名并不是刘秀自己排的，而是他儿子刘庄当皇帝后排的。刘秀统一全国后，邓禹成为光武朝仅有的几个继续受任用的功臣，当时二十八宿中很多人已经不在人世了，而邓禹恢复了大司徒职务，还曾任太傅，成为太子刘庄的老师，排在首位并不奇怪。
另外，云台二十八将中的耿弇就是明帝时与班超、窦固齐名的民族英雄耿秉、耿恭的叔叔；祭遵的胞弟是民族英雄祭彤；还有伏波将军马援有大功，但因为女儿为明帝皇后，为避嫌未将其列入，而且，只要是和皇室有亲戚关系的都没被列入云台二十八将，如光武帝的表兄来歙也有大功，但也未被列入。
至于为什么要在“南宫云台”画二十八将图呢？从光武帝刘秀定都洛阳开始时，其宫城就是南宫（北宫后于公元60年至公元65年期间陆续修建）。南宫中，有不少宫殿是既有的（如南宫却非殿、云台殿等），也有一些是陆陆续续修建的（如南宫前殿），这些宫殿除了刘秀居住外，就是用于国务事务、文化活动、外事往来等。
云台，其实是云台殿的简称。从历史记载看，云台应该只是殿基较高的宫殿而已，但是叫法有很多，比如“南宫云台”“云台之下”（《后汉书·范升传·列传七十三》）“云台广室”“云台广德殿”等。云台的用途主要是召见、集会、辩论国事，也是一座皇家图书博物馆。所以，汉明帝追感前世功臣，自然是要选择南宫云台这样与国事国运相连的政坛之地。
当然，自从汉明帝图画功臣、列将后，云台又成了开国名臣的纪念馆。从此，云台名声远扬。
“马革裹尸”的由来
马革裹尸是我们熟悉的一个成语，它的意思是，用马皮把尸体包裹起来，多指军人为国捐躯、战死于沙场。马革裹尸形容一种牺牲精神和坚强的意志，为褒义词。三国演义里，司马懿曾为张郃马革裹尸。史书记载，“马革裹尸”出自南朝·宋·范晔《后汉书·马援传》：“男儿当死于边野，以马革裹尸还葬耳。”
马援，字文渊，汉族，扶风茂陵(今陕西省兴平市窦马村)人，著名军事家，东汉开国功臣之一。马援的祖先原本不姓马，其先祖赵奢是战国时代赵国将领，赵惠文王因其功绩卓著及善于驾驭马匹，特赐爵号“马服君”。于是，赵奢的子孙便以“马”为姓。《东观汉记》中记载，马援还是一个美男子，身高约七尺五寸(一米七七)，并且“容貌如画”，是一位身材挺拔、英俊潇洒的大帅哥。
马援的曾祖父马通在汉武帝时被封为重合侯，后因巫蛊之乱受牵连，最后被杀。马通之子马实在汉宣帝时为郎持节，号使君，马实生马仲，官至玄武司马。马仲一共有四个儿子，最小的就是马援。
马援“少有大志，诸兄奇之”。马援十二岁时父母双亡，此时三个哥哥都有所成就，大哥是河南太守，二哥、三哥都在京城为吏，马援由大哥马况照顾。马况为他请了老师，教他读《齐诗》，但马援却不愿拘守于章句之间，就想告别大哥回家乡去种田放羊。谁知没等马援起身，大哥马况就不幸去世了，马援只得留下来为哥哥守孝一年。在此期间，他没有离开过马况的墓地，对守寡的嫂嫂非常敬重，不整肃衣冠，从不踏进家门。
后来，马援担任郡督邮。一次，他奉命押送囚犯到司命府，可是走到半路上见囚犯可怜，就自作主张放掉了这名囚犯，然后官也不做了，一路逃到了北地郡。后天下大赦，马援就在当地以放马养牛为生。因为马援为人热情又讲义气，不断有人从四方赶来依附他，渐渐地也有了几百户人家供他役使。马援带着这些人在陇汉之间放牧，但他并不满足这种小打小闹的生活，他常对追随他的人说：“大丈夫的志气，应当在穷困时更加坚定，年老时更加壮烈。”
马援不仅人长得帅，种田放牧也是一把好手。在他的经营下，这个几百人的游牧团队共有马、牛、羊几千头，谷物数万斛。然而他对着这些田牧所得长叹：“凡是从农牧商业中所获得的财产，贵在能施救济于人，否则就不过是守财奴罢了！”于是，他把所有的财产都分给那些需要救济的人，自己则只过着清简的生活。
新朝时期，王莽的堂弟王林任卫将军，广招天下豪杰，并将马援推荐给王莽。王莽于是任命马援为新城大尹。公元24年，新朝灭亡，马援和哥哥增山连率（官名）马员一起离开了各自的任所，跑到凉州避难。公元25年，刘秀即位后，马员到洛阳投奔光武帝。马援则羁留在西州，受到隗嚣的器重，被任命为绥德将军。
同年，隗嚣派马援去跟公孙述拉近关系。马援跟公孙述原本是同乡，私下里也有一些交情，本以为这次老友见面会把酒言欢，没想到自立为王的公孙述却摆起了架子，于是返回陇右后建议隗嚣不要跟公孙述合伙。公元28年，马援携带隗嚣的书信到洛阳，在宣德殿面见刘秀，两人一见之下互相都很欣赏，后马援要回西州时，光武帝派太中大夫来歙持节相送。马援回来后向隗嚣报告了这次出行的情况，隗嚣同意跟刘秀合伙，并且派长子隗恂到洛阳去做人质。马援带着隗恂来到洛阳后，刘秀一直没有安排他职务。于是马援便上书刘秀，请求率领宾客到上林苑去屯田。刘秀答应了他的请求。此时，隗嚣听信部下挑拨意图反叛，马援再三劝阻无效后领兵出战，打败了隗嚣。此后，马援深受刘秀赏识。
公元35年，刘秀任命马援为陇西太守，派步骑三千在临洮击败先零羌，后挥师追击其他零散羌族部落，并取得胜利。
公元41年，马援被征为虎贲中郎将。
公元43年，马援斩杀征侧、征贰，传首洛阳；受封为新息侯，任伏波将军，食邑三千户；同年，出征岭南，并取得胜利。此战之后刘秀赐马援兵车，朝见时位次九卿。
公元45年，马援率领三千骑兵出高柳，先后巡行雁门、代郡、上谷等地，北击乌桓，由于乌桓不战而逃，马援无所得而还师。
公元48年，武陵五溪(今湖南、贵州交界地区)蛮夷要造反，六十二岁的马援不顾体弱多病，主动向刘秀请战。
由于马援的名气比较大，南边的蛮夷听到马援带兵前来镇压的消息，顾不上组织力量反击而是逃跑了。马援乘胜追击，不料，在壶头山遭蛮夷伏击，进攻受挫。偏偏这时又出了个叛徒——耿舒，他偷偷写密信给在朝廷的哥哥耿龛告黑状，说汉军平叛失利是因马援年老体弱指挥失误，而且自从南下以来整天吃喝嫖赌不问战事。耿龛将此信上交给刘秀，刘秀看后大怒，立即下令骑马中郎将梁松到马援军中任监军。
之前马援生病，梁松去探望，结果因为感觉自己驸马的身份不被重视，与马援结下梁子。梁松早就想好好收拾一下马援，以出昔日怨气。不料，马援由于长期南征北战，身体本来就有点不好，加上耿舒在军中制造流言蜚语，急火攻心，猝死在壶头山军中。可是，就这样马援也没能躲过梁松的报复，他仍然向刘秀上书，说马援不仅指挥不当、吃喝嫖赌，还贪得无厌，一路上抢掠大量的金银珠宝，用马车拉着走。其实，这所谓的“金银珠宝”是马援常吃的用来治疗筋骨风湿、避除邪风瘴气的一种野果。
但是刘秀看后，恼怒万分，下令夺了马援的封爵。马援的家人不知哪里得罪了皇帝，惶恐不安。马援的尸体运回，不敢埋在原来准备好的坟地，而是在城西买了几亩地草草埋葬。马援的同事朋友也不敢到马家去吊唁，场景十分凄凉。葬完马援后，马援的侄儿马严和马援的妻子儿女们到朝廷请罪。刘秀拿出梁松的奏章给他们看，马援夫人知道事情原委后，先后六次向皇帝上书，申诉冤情。刘秀这才命令安葬马援。
公元57年，刘秀去世后，明帝即位，他为马援进行了“平反”：一是严惩梁松；二是为马援建庙修墓；三是亲自题写金匾“马革裹尸”派人送到马家；四是将“马革裹尸”谱上曲子，作为军歌，规定汉军出征前，要高唱三遍，以鼓舞士气。
公元60年，马援的女儿被立为皇后。汉明帝在云台图画建武年间的名臣列将，为了避椒房之嫌，没画马援。
公元74年，马援夫人去世，朝廷才为马援聚土为坟，植树为标记，建筑祠堂。公元78年，汉章帝派五官中郎将持节追加册封，谥马援为忠成侯。
光武改革，柔术治国得民心
公元36年，刘秀统一天下建立东汉后，着手准备重建被打乱的社会秩序。
与所有的开国皇帝一样，刘秀在成功坐上王位之后，首先要做的就是对有功之臣进行赏封。刘秀的皇位是用无数将士的生命换来的，这浴血奋战夺取而来的政权如果不抓牢固一点，是很容易出现裂痕的。俗话说“时势造英雄”，建立东汉的过程中，常年征战造就了一批武力英雄，刘秀深知他们带兵打仗很有一套，但是治理国家更需要的是政治手段，并且当时很多武将自恃功高，根本不理会上司的命令。因此，为了巩固皇权，避免胜利果实落入旁人手中，刘秀选择了“退功臣而进文臣”的方法，即赐予功臣们优厚的爵禄，但禁止他们干预政事。
分封的具体规则由郎中冯勤负责，他按照每个人的功劳大小，决定其封地范围、远近和土地肥沃程度，并制定了一系列的详细规则。“无规矩不成方圆”，有了规矩就好办事，刘秀根据这个方案一次性封了几百位功臣为列侯。受封的人数虽然多，但被封列侯的食封数量却并不大，封地最多的只有四个县，最少的只有几百户。此外，除了邓禹、李通、贾复三位大将可以参议国家大事之外，其余列侯大多数均无权参议国事。封完功臣之后，刘秀还特地下了一道诏书说：“希望大家不要恃宠而骄，对自己要求要严格一些，最好能节制自己的行为，这样才能顺利地把爵位传给子孙。”刘秀在退功臣的同时重用大批文吏。他认为文吏们熟悉封建典章制度，懂得治理国家且情操高尚。
公元30年，刘秀下诏命令各地官吏推举贤良，到京城参加选官考试。朝廷实行“征辟”制度，即下诏特征用某人为官，公卿和各地郡守也可自行选择人才做幕僚，这样方便各地的人才得到良好的利用。虽然当官看起来变得容易了，但也不是人人都能“毛遂自荐”的，选官有条件限制：第一，品德高尚，身世清白；第二，要有知识，是通经的博士；第三，熟悉各种法令，能熟练地依法办事；第四，具有魄力才干，遇事不惑，能独当一面。各地官吏在选择人才时，必须严格按照这四条标准，如有违者，必将依法治罪。
刘秀为人宽厚仁慈，他在治国方面恩威并施，实行以柔术治国，宽民众，而对官吏严。除了控制武将的力量，刘秀对诸侯王和外戚的权势也多方限制。在行政体制上，刘秀一方面进一步限制三公职权，使全国政务都经尚书台，最后总揽于皇帝；另一方面，又加强监察制度，提高刺举之吏，如御史中丞、司隶校尉和部刺史的权限和地位。并在全国范围内减少了合并了四百多个县，这样一来行政人员也减少到了原来的十分之一。
