條陳國用事宜疏道光十三年
那斯洪阿
奏為 國用宜清源節流。嚴出入而定常經事。竊惟禮經曰。國無九年之蓄曰不足。無六年之蓄曰急。古人於備豫之道。言之亟亟者。所以防有事之時。斂財病民也。蓋以堯水湯旱。雖盛世不能無荒囗。三苗玁狁。雖大化不能免金革。是以思患而豫防之。我 國家車書一統。幅員之廣。自古未有。夫地方既大。財賦自應日增。宜乎貫朽而粟陳矣。矧 皇上躬行節儉。中外悉知。而 國帑不見充盈者。無他。一在於理財之臣不嚴於財之入。一在於用財之臣又濫於財之出也。我 朝賦稅定額。鑒於明季加派錢糧之獘。體恤民商。稅為輕減。故一年所入者。統計地丁鹽課關稅耗羨各等項。不過四千數百萬兩之數。而俸餉廩食雜支等款。約有三千數百萬之多。果使地丁無欠。鹽課稅務無虧。所餘雖屬無多。尚可久而自裕。乃近年以來。地丁無歲無欠。鹽課稅務無歲無虧。所入已不敷無事之用。兼之新疆湖南廣東福建連次軍需。兩河屢興大工。直省頻年災賑。一經有事。動增數百萬。無怪乎司農莫展一籌矣。每見軍需河工等事。有議開礦利者矣。有議加鹽價者矣。有議開捐納及勸商捐者矣。上廑 聖心。權其利害。或駮斥不行。或暫行即止。乃係不得已之權宜。實未可為久遠之計畫也。臣伏思充 國家之用者大端有三。曰地丁。曰鹽課。曰稅務。財之源也。是宜嚴催之。督課之。推廣之。使應有者不使或無。則財之源清矣。耗 國家之用者大端有三。曰河工。曰虧空。曰囗費。財之流也。是宜變通之。修補之。裁汰之。使本無者不使或有。則財之流節矣。臣非敢於拜章之始。即為言利之臣。亦不敢避不韙之名。而緩當急之務。謹就臣管窺所及。敬為 皇上陳之。一經徵地丁正項錢糧官員處分。應照舊例從嚴辦理也。查戶部田賦。例載賦額丁額。通共各直省所入者。共約計銀二千七百餘萬兩。 國家經費。強半賴此。然必各省皆遇豐收。各州縣全無積欠。始有此數。近年以來。各省州縣經徵錢糧。求其全完無欠及欠不及分數者。往往難之。何則。處分之名雖有。營脫之計甚多。是以玩泄日甚也。蓋地丁錢糧。欠者有二。有欠在民者。有欠在官者。究之其過皆在於官。我 朝賦稅本輕。各直省上則之地。每畝科銀不過二錢三四分。中則下則止於一釐數毫。至甘肅省分。有科銀二毫者。雖地之肥瘠不同。然較古人什一之法。又輕甚矣。是以遇豐收之歲。尋常百姓。未有不願早輸 國課。幸免追呼。即有一二疲玩之戶。該州縣果能實力督催。亦何難於完納。無如不肖州縣。懦者緩於催科。強者敢於擅用。迨至積欠已多。或營謀升調別缺。離任即可議結。或趕緊加捐級紀。抵銷仍可居官。此錢糧所以日見不足也。查吏部舊例。內載各省督撫應行保題各缺。承追督催停升徵收之案。不准保題。又調補調署官員。督催分數錢糧。不准調補。詳覈例意。蓋欲使眾知正項錢糧。為州縣首務。儻有積欠三參四參。即有降革之虞。不調不升。絕無營脫之計。法至囗也。
後經各督撫違例保題。率經部駮。復因難於得人。又准其遇題調要缺。將各省應升應調人員。任內一切因公處分。無庸覈計。在 皇上任用大臣。原冀督撫無所牽掣。或可以收得人之效。而狡猾之州縣。反思可以輾轉委卸。頓生離任倖免之心。伏思督撫題調人員。必曰人地相需。非此人不可。夫 國家所以設官。原欲其盡職耳。該州縣於本任地丁正項錢糧。尚不能經徵全完。何以謂之才。何以謂之能。既准其違例升調。則州縣視錢糧之不完。為無關緊要之事。實欠尚且拖延。帶徵更難催解。積欠日多。未必不職此之故。臣愚以為與其臨事以籌額外之財。何如先事而嚴應徵之課。應請 敕下嗣後州縣經徵地丁正項錢糧。已經初參者。無論何項缺出。一概不准升調。並已經初參之後續行捐納加級。亦不准抵銷處分。庶幾州縣之懦者。可以有振興之念。強者可以有警惕之思。而地丁錢糧。不至愈欠愈多矣。一鹽課宜酌立章程覈實處分也。查各省行鹽之地。額徵銀五百餘萬兩。近來每年報徵足額者絕少。而報徵缺額者動至數十萬兩。所欠率歸銃賠蠲緩。覈計數年中。即已少徵一年之課。此猶是正引正額也。外此帶款到限。則藉口滯銷。商捐到限。則但稱疲乏。至於帑本發自左藏。一年應有一年之息。而息銀不按年批解矣。令繳回本銀。而本銀不按限完交矣。至於加價隨同正引。一銀應加一引之銀。而加價另報積欠矣。即分限帶徵。而限外又展限矣。凡此款項。並非府庫之羨餘。乃係 國家之度支。或養贍兵民。或藉資工餉。月出歲出。一款不能暫緩。而年復一年。數千百萬可以虛懸。無怪用項日絀也。近今言鹽利者。或云改徵鹽稅。或云就囗徵課。此均非輕舉之端。亦非臆斷之事。臣反覆思維。凡事之百獘叢生者。宜先去其太甚。然後可以次第整理。鹽務之緊要。在奏銷。在引目。而其太甚之獘。亦即在此二者。其一奏銷展限也。查吏部鹽課初參定例。運使提舉分司場大使等專管鹽務之官。欠不及一分至五分者。均降罰停升戴罪督催。至六分以上者。革職。鹽政覈計初參欠不及一分至六分者。亦降罰停升戴罪督催。至七分以上者。革職。初參後仍加復參。處分不為不重。無如奏銷限期一展。每見二月應題報者。輒展至八月。以致例定奏銷限內。雖全不徵完。亦無從查問。迨題本到部。按款行查。動經數月。名為一綱之銀。實則兩綱之限。況展限後仍多未完乎。詳查地丁奏銷。從無展限之事。即鹽法各例。亦無准其展限之條。而行鹽大員。往往踵案行之。冒昧瀆奏。此不可不嚴禁者也。其一銃引賠課也。查督銷鹽引定例。各省官員督銷鹽引欠一分至四分者。降職停升戴罪督銷。五分至七分者。降級調用。不准以融銷開復。至八分以上者。革職。是鹽務之例。不但徵課之責成甚重。即銷引之考覈亦嚴。無如銃引賠課之端一開。一切均可諉卸。蓋銃引則不計引之已未完分數矣。賠課則不計課之已未完分數矣。甚至督銷未完。遇停運銃銷時。反將原參處分一律議結。濫入吏例。尤屬非是。
夫課隨引徵。銷引不完。尚干吏議。豈可銃引不行。反無罪愆。如云停運仍令賠課。似於課款無礙。不知賠課必至分限。全賠則全緩。半賠則半緩。列入帶款。輾轉拖延。均歸無著。夫本綱正課。一分有欠。即應查參。豈可全數不完。反准其分限。而行鹽大員。又往往踵案行之。冒昧瀆奏。此尤不可不嚴禁者也。應請 敕下各省督撫鹽政。嗣後永不准奏銷展限。務令按期題報。如徵不足額。即照初參復參各例覈實議處。亦不准銃引賠課。如有妄請通綱銃賠分限者。則是全綱正課絲毫未徵。不完已至十分。無例可科。應將督徵經徵各員。加等議罪。其或取巧瀆請銃半賠半者。亦應照五分未完之例。先行議處。所賠一半。不准分帶。仍按復參例限完報。從嚴查議。至於帶款商捐帑利加價等項。均各有定限。如到限不完。及屆期再展。應由部臣隨案查參。加以處分。仍嚴行追繳。至於各處商欠。亦宜實力催追。查商人欠項。定例本有枷號杖徒及查封家產之條。無如外省積習相沿。徇庇不免。以致姦商無所畏憚。應請 敕部查明。務將各商欠項。按限嚴催。如不完交。即將該商治以應得之罪。庶幾在官者有所顧忌。在商者少戢姦萌。鹽課不致日虧日甚矣。一各項稅務虧欠應設法變通也。 國家惟正之供。地丁鹽課而外。則稅務矣。近年以來。各處關稅。有或足或虧者。有無歲無虧者。夫同此貨物。同此流行。較之數十年前。何以頓相懸絕。蓋稅官之辦理不囗。家人之賣放。姦商之偷漏。居其一也。故此人任之則足額。彼人任之則虧短。是其明驗。亦有年歲之水旱。道途之阻滯。物價之消長。居其一也。故今歲此人報虧。明歲彼人亦報虧。是其明驗。現當稅物賠補之例方嚴。在侵課肥己者。原應懲辦。而在坐守少收者。亦徒事追呼。且所虧半屬盈餘。無從加之重議。若不酌量變通。恐課項虛懸。 國計無補。臣反覆思維。事之在民者。不可舍舊而謀新。此宋王安石青苗方田之法所以滋擾也。事之在商者。可以酌盈而劑虛。此唐劉晏榷居大半民不告勤之所以可行也。擬推廣舊例而補苴之。查戶部例載。京城九門以外。開設鋪面者。分別等則。令大興宛平二縣徵收稅課。上則鋪戶每戶徵銀五兩。中則徵銀二兩五錢。下則免稅。九門以內。鋪戶供潑水墊道之役。不徵稅銀等語。又田賦例載。直隸天津沿濠鋪面。房租銀若干兩。又喀什噶爾伊囗喀喇沙爾阿克蘇等城。頭等房每間租銀三錢。二等房每間租銀二錢。三等房每間租銀一錢。又烏里雅蘇臺科布多等處。亦大率相同。又例載。各省商稅。均令按照額徵數目。照例徵收各等語。伏思鋪戶房屋。京城有之。各省會亦有之。各州縣鎮店尤多有之。每見人煙輻輳之地。賣買繁華之區。有無異於京城者。而例內所載鋪稅。則止有京城直隸天津新疆等數處。即例內所載各省商稅。通計總數。亦止於歲徵銀二十餘萬兩。挂一漏萬。殆所不免。由是推之。各直省鋪稅。例內未經明載者。豈無因而寬其課乎。特恐州縣之私徵。吏胥之肥己。未入 國家之正供耳。
今擬京城外鋪商畫一辦理。查奉天府及各處省會十八。府一百八十有一。直隸州六十有八。直隸廳一十有二。州一百四十有七。縣一千二百九十有四。其間鎮店繁劇之所。如漢口仙桃等鎮。王營張灣等處。大鄉巨堡。不知凡幾。其鋪戶動以萬計。今截長補短。裒多益寡。除省會及府屬地方均隸州縣管理外。祇以直隸州廳州縣合計。約一千五百二十餘處。從少科算。每州縣以八九百戶均勻。應有一百三十餘萬戶。以三分之一歸上則。應有四十三萬餘戶。照京城鋪稅上則五兩之例。每歲可徵銀二百十餘萬兩。以三分之一歸中則。亦應有四十三萬餘戶。照京城鋪稅二兩五錢之例。每歲可徵銀一百七萬餘兩。至於下則。京城鋪稅。例載免徵。已與新疆下則等房每間一錢之例兩歧。且免徵之例。雖為寬典。流獘實多。蓋商賈之會計。較及錙銖。既有下則免稅之例。則雖上中則殷實之戶。亦不免有避就之心。冀圖偷漏。況分別等則。必須官為指畫。而奸商猾吏。串通賄屬。將上中則之鋪。捏入下則者。恐復不少。即如現在京城九門外。鋪戶何止數萬。聞大宛兩縣鋪稅。歲不過四五千金。其為奸商之隱匿。吏胥之賣放。從可知矣。今擬下則照新疆下等房之例。亦從輕每戶酌徵銀一兩。仍以各省一百三十餘萬戶分計。以三分之一歸下則。亦應有四十三萬餘戶。每歲亦可徵銀四十三萬餘兩。三共合計歲可徵銀三百六十餘萬兩。此係大概估計。從少覈算。若逐細察查。據實開報。大約不止此數。因舊例推廣而申明之。此與關稅徵商之意無殊。而於 國家宣課之條有裨。議者或謂所加雖屬無多。究係加稅。恐病商也。查地丁稅課。皆係正供。然取於民。與取於商。勢雖同而理則異。蓋土田所出。俱有定數。若官長多加升斗之粟。民間即少數日之食。此加賦之所以不可行也。至於商賈之經營。與農夫迥異。蓋其貿遷有無。惟視本計利。率皆於所賣之地權貴賤耳。今即少有所輸於官。仍可取贏於眾。況鋪戶本利大者數十萬數萬不等。即本利小者。亦非數百千不能。上中則之鋪。按月計銀。止於三五錢。下則之鋪。則每月計銀僅數分。俱不過萬千分而取其一。本利小者。既輕而易舉。本利大者。更寬然有餘。實不足病商也。議者又謂官吏辦理易於滋擾也。臣擬立法之始。令各直省督撫派委廉明之員。於編查保甲之便。詳行查勘。多者不准隱瞞。少者無須科派。細定冊簿。按年徵收。隨同正雜各項。由各州縣批解司庫。報部撥用。仍將應繳等則。明白告示。如有吏胥藉端勒索。該管官嚴加懲辦。儻該管官員。有失察及隱匿等事。從重議處。責有攸歸。自不至於滋擾也。如此辦理。稅有定額。吏胥不能賣放。稅有定所。奸商亦不能偷漏。而各關稅實有徵收不足者。亦可借此羨以補之。庶幾經費可以少裕矣。一河工官員應行改易也。 國家各項經費。皆有定額。獨河工錢糧。不能限之以制。惟其不能限之以制也。則河工劣員。多方侵冒。肆意奢靡。相沿已久。視為固然。以沖決為可乘之機緣。以修築為眾人之利藪。此河工之錢糧。所以日費日甚也。
