监督者最好不是执行阶层组织里的一个层次，而是凌空的。行政和监督的两条轨道最好是分开的。往往一个监督者在一个地方待久了，就变成发号施令者，因为被监督者惧怕监督者做出对他不利的报告，自然会服从监督者的命令。以特别业务考察的方式派任，也许比长任监督为佳，这是在中国文官制度中发挥相当重要功能的监督制度，是一条评估与追踪的轨道。这个制度在西欧国家史上出现得相当晚，却是近代组织管理学上相当重要的一点。
———许倬云
一. 监察制度的发展与特征
中国监察制度的萌芽发展
夏至春秋，完整的监察制度尚未形成，只出现为数甚少的监察职官，而且他们都是一身兼二职，并非专事监察。兼职监察官分为两类：其中一部分是史官兼领监察权；另一部分是行政、执法官兼领监察权。所谓史官就是记事记言之官，传说黄帝时就有史官，舜帝时置“纳言”。这一做法为后世所承袭并得到进一步发展。
战国时期是我国进入封建社会的开始，此时，专门的监察机构在各国逐渐产生并大有取代以前的兼职监察行为之势，在这一机构中被选定担任专门监察职务的便是御史。战国时期的御史监察制度可以说是后世监察制度的雏形。战国时期的社会大变动，为监察制度的萌芽提供了历史条件。战国是我国社会大变动的时期。各诸侯国先后展开了变法运动，整个社会经历着巨大的变动。例如，官吏选任制取代贵族“世卿制”，郡县制取代分封制，等等。显然，通过社会变革建立起来的以国君为首的封建官僚制度，与从前世袭相传的“世卿世袭”制度有着本质上的不同，它为监察制度的建立提供了组织条件。
诸子百家的治国治官理论，为监察制度的萌芽提供了理论基础。战国时期诸子百家对于新兴的专制主义中央集权制官僚制度尤感兴趣，议论甚多，提出了丰富的治国治官理论。著名的法家代表人物申不害认为：官吏尤其是国君近臣是危害社稷的罪魁祸首。他说：“今夫弑君而取国者，非逾城郭之险而犯门闾之闭也。”而且当时人们也认识到监控和纠察官吏言行举止的重要性。管子说：“有道之君……下有五横（即衡，纠察之意）以揆其官，则有司不敢离法而使矣。”商鞅认为，单靠行政系统的官吏之间互相监督是不够的，也是不可能的，因为“吏虽众，事同体一也。夫同体一者，相监不可。且夫利异而害不同者，先王所以为保也”。
战国时期，各诸侯国的官僚机构中，行政、军事、司法系统已经有了明确的划分，监察也开始独立出来，初步形成体系。首先，设立执掌纠察的御史。“御史”一词，最早见于殷墟卜辞中，初时只是史官，负责记言记事，偶尔兼掌监察。但到了战国时期，御史职能发生了变化，虽仍保持记言记事的原始职能，但执掌纠察的监察职能明显加强了。御史有权监察朝中大臣、有权监察地方官员便足以表明这一点。其次，制定监察官吏的法规。战国时期，各国纷纷运用法家“以法制吏”的思想制定一系列治官成文法，实行立法监察。例如，魏国的李悝编写的我国历史上第一部封建法典《法经》，其中《杂篇》中就有关于治理官吏的规定。最后，实行多种多样的检查活动。譬如巡行和巡县、监军、上计、私察等活动。可以说，监察的初成体系是监察制度萌芽的标志。
中国监察制度的特征利弊
纵观我国古代监察制度源远流长的演变，不难发现，它已具有其鲜明的特点，成为光彩夺目的中华传统文化的有机组成部分。其特点可以归纳如下。
第一，监察机关职能的实施体现了加强中央集权的原则。
在中国封建社会里，监察机关的设置一开始就是为了加强以皇权为中心的集权体制。秦设监御史执掌群臣章奏和下达皇帝的诏令，并兼国家的监察工作。汉武帝在各州设刺史，以“六条”法规作为履行职务的依据，而六条中打击强宗豪右、以强凌弱以及二千石不奉诏书则是其基本内容。唐代监察机关监督国家各级官吏是否遵守法律，对州郡也规定了“六察”法；宋代御史执掌“纠察官邪、隶正、纲纪”等职权，并与地方建立联系，对地方官吏进行监督监察；明清监察机关的触角更深入到社会的各个领域，这些都是为了强化中央对地方的控制，使专制主义的皇权不致受到任何损害。
专制主义的中央集权在一定条件下，对于打击地方豪强、消除分裂、统一政令，以及促进地区之间的交流有诸多好处，但其消极面则是地方积极性无从发挥，地方对中央缺乏任何的制约作用。宋代的集权体制在中国历史上是空前的，中央对地方的控制（包括对监察机关的控制）达到极其严密的地步。但是官僚主义的恶性膨胀，国家机构的职能失灵，终于形成积弱积贫的局面（监察机关是这一局面形成的推波助澜者），最终埋葬了一个曾经在中国文化科技上有过重大贡献的王朝，不能不引起人们的深思。
第二，监察机关的设置体现了在皇帝控制下的制衡原则。
秦汉时御史大夫既为丞相之副，又握有行政官员之权，与丞相、太尉号称“三公”。东汉光武帝时曾特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令在朝会时设有专席，号称“三独座”。唐朝，御史台与中书省、门下省合称“三司”。这些事实均说明，从秦汉到隋唐，监察机关在中央政府中都是居于权力制衡的重要地位。到明清时期，都察院有权对所有部门的官员进行监督，各地方的监察御史以及其他兼职监察官员更形成了严密的监察网，监察机关更显示出在国家政治活动中不可或缺的地位。
在中国封建社会里，皇权控制下的监察机关（包括谏官在内）所发挥的制衡作用，主要体现在三个方面：
一是使皇帝处于一种比较超脱的地位，便于集中精力处理重大问题，不致陷于繁琐性事务中。唐太宗说过：“以天下之广，四海之众，千端万绪……岂得以一日万机，独断一日之虑也。……其如广任其贤良，高居深视，法令严肃，谁敢为非？”这句话表明唐太宗深通“君道无为，臣道有为”，以及“事在四方”、“圣人执要”的道理。
二是隋唐时期实施的台省制度，既分割了相权，又利用御史台进行强有力地监督，这就保证了不致产生权力下移现象，使皇权经常处于一种既超然于上又不失控制的地位。当然，要做到这一点，必须要具备一定的条件。这条件就是：皇帝必须有驾驭全局的能力；在皇帝之下有一批忠于皇权的谋臣。离开了这两条中的任何一条，权力都会产生严重倾斜现象。中唐以后，君主暗弱，或大臣弄权，或宦官专政，都充分说明了这一道理。
三是权力制衡客观上有利于提高行政工作效率，减少决策上的重大失误。唐太宗诏令“宰相入内平诏国事，必须谏官随入。予闻政事”。他的这种态度，是唐代初期三省制和御史监督权得以执行的重要保证。
第三，监察机关独立行使职权。
监察官员特殊的选任、考课、监督制度，使中国的监察制度具有一定的科学内容。监察机关独立行使职权，监察官员特殊的选任、考课、监督制度在一定时期曾经成为抵触惰性力量、消解社会矛盾的积极因素，对澄清吏制起过较好的作用。
在中国历史发展过程中，曾逐步形成了颇具中国特色的监察制度，比较突出的有以下几点：
一是监察御史独立行使职权，不受其他行政机关牵掣。唐初定制：御史劾奏不受任何机关限制，所弹对象属于中书门下五品以上，尚书省四品以上，诸司三品以上之官吏，须书送中书门下。
二是监察官员的选任、考课迁转都有特定条件和特殊规定，这些条件和规定保证了监察官员有较高的素质和严格的法纪约束。
由于监察官吏和其他官吏相比，更需要广博的知识、丰富的阅历，以便在对各类监察对象进行监察工作中，准确无误地完成监察之任，这就使封建统治者对担任监察官吏者的实际经验和能力有很严格的要求。总括起来，封建统治者对监察官吏资格的要求主要有三个方面：其一，担任监察官吏者必须具有县令以上职务；其二，必须任职达三年以上；其三，要有显著的政绩。
三是采取以小驭大的原则。即委官小位卑的人以重任，既便于朝廷控制，又可使他们无所顾虑地行使职权。
四是对监察官员规定了严格的纪律和互监制度。
这样建立起来的监督体系，在中国历史上创造了辉煌的成就，直到现在还为中外学者所交口称赞。
综观两千多年的监察制度，其演变历程就是一部逐渐加强权力控制的过程。历代统治者对监察制度的改变总是从补充性变革到替代性变革，再到框架性改变，力图避免因结构的动荡而导致社会整体的动荡，使人们有个逐渐的认可过程，产生惯性，从而默认了被控制的现状。管理者如何行使自己的权力，运用自己的智谋有效地控制相关的管理行为？最省事最有成效的方法，当是从这些王朝的政治监察体系来分析、寻找，取其精华，去其糟粕。
二. 御史制度的确立与演变
秦汉御史制度的设置与控制作用
最早想出要搞监察体系的，是千古一帝秦始皇。统一六国之后，他在中央创建了御史大夫府。御史大夫作为三公之一，位高权重，有“典正法度”、“举劾非法”的权利。御史大夫领衔御史府，位比副丞相。御史大夫的属下有两个丞：御史丞和御史中丞，职责是监督中央官员。在地方则设置监郡御史，这个职务不是地方官，而是由中央派驻到地方，专门搞监视的。御史的主要职责有三方面：一是协助皇帝和丞相管理其他国家事务；二是执行纠举官吏不法的监察事务。执行这项事务时，御史常奉命直接参与审讯活动。《史记·秦始皇本纪》和《史记·李斯列传》记载了秦始皇在咸阳坑儒和赵高以“谋反”罪审讯李斯时，都有御史参加。三是负责记录皇帝的制诏，主管刑律的制定、保存和核校等事务。秦代开创的监察制度为后世所继承，而且，御史监察百官还构成了中国古代政治制度和司法制度的一大特色。
汉代表面上宣布放弃了秦代严刑峻法的法家统治方式，改而宣扬儒家温情脉脉的意识形态，但是在制度设计上则秉承了秦代的真意，这就是“外儒内法”。汉代在中央设置御史府，也叫御史大夫寺，为最高监察机关，长官为御史大夫，下设御史中丞和侍御史等属官，增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官。在地方上，则把全国分成十三个监察区，设立十三部刺史。平时刺史们在管辖的监察区内巡视，负责监察地方上“二千石”级别的（相当于现在省级）官僚们，年终回京汇报。东汉时期中央监察机关改为御史台，属九卿之一的少府，但御史台活动独立，与尚书台、谒者台并称为三台。西汉时御史大夫除掌管监察百官纠举非法之职外，有时还率兵征讨，行使一定的兵权。皇帝有时还从御史中直接任命“绣衣直指御史”，惩办地方奸猾，并同州郡共同审理重大案件，或负责镇压农民暴动。
秦汉时期没有设置专门的谏官。因为当时只要你是个官儿，就有权利，甚至有义务监督皇帝的行为，发现他有不合乎“礼”的地方，都可以劝谏。不过这只是制度上说你可以这样做，皇帝有听与不听的权利。
隋唐御史制度的完菩与变迁
御史制度自建立以来，经历了几个权力调整阶段。
秦汉时期，主要是调整皇权加强和相权过重的矛盾，最终以三公权力的消失，御史机构职权的集中而告一段落。
魏晋南北朝时期，解决作为皇帝耳目的监察机构的所属及地位问题，其实也是对付日益膨胀的门阀世族的策略问题。御史在摆脱了行政僚属的地位后，权势不断增大，并得到皇权的支持，扩大了监察范围，有效遏制了豪门世族的势力。北朝的西魏和北周“惩魏齐之失，罢门资之制”，开始扭转世族把持选举的局面，御史官员的选任得到了重视。
在隋朝，御史的地位和作用显得尤其重要，御史监察也得到隋朝统治者更多的关注。究其原因是多方面的。中原战乱数百年，靠世家大族政治权势的更迭，支撑一个个朝廷的绵延罔替。在这种条件下，想要建立一个独立的，不受制于人的王权，就会需要大量不属于世家大族的人才。随着国家统一进程的发展，人事基础的欠缺，使隋文帝杨坚不敢轻信别人，统治集团内部监察的实施就是这个政府稳定的保证。这或许是隋朝重视御史制度的一个因素。
隋朝御史机构的变化主要发生在隋炀帝时期，改变包括以下方面：
第一，因避杨坚之父杨忠的讳，御史台长官由御史中丞改为御史大夫。然隋朝的御史大夫与秦汉身兼副丞相的御史大夫不能同日而语，实际上仍是汉魏以来御史中丞之职。但自御史机构建立以来主职长官的这一改名却使御史台的实际效应有所扩大，地位有所提高。
第二，提高治书侍御史的地位。
第三，提高侍御史的品秩，重侍御史之任。
第四，置监察御史。隋朝监察制度的变化远不止对御史机构名称和官员品秩的变动，在御史台之外，隋朝还设有司隶台和谒者台，与御史台合称“三台”。御史台的人员有所扩充，地位有所提高，职权有所集中，官员品秩也作了调整，应该说，发挥的效能也有变化。
唐代的监察制度主要分为两种，一种是御史台制度，一种是谏官制度。
