（二）促进科学立法
我国的大众媒体事业是我国现代化建设中的一项重要事业，且具有多功能、多形态、多环节、多层次的特点。随着技术的进步和传媒事业的发展，需要带有强制措施和法律效力的行为准则加以保证。而这方面的立法工作基础较差，起步晚，任务重，又需制定与之相配套的各层次的行政法规和规章。
在媒体领域立法是一项极为复杂的系统工程，既要积极又要谨慎，既要体现法律自身的结构和逻辑，又要符合媒体的特点和规律，加强科学研究则成为立法的关键。在立法时，必须加强调查研究，正确处理好法与政策之间的关系、法律与法规和规章间的主次关系、协调关系，使之总体上布局合理，具体文件上避免交叉。同时，在科学研究的基础上，尽量提高法律法规的前瞻性，增强其稳定性，避免“朝令夕改”现象的发生。
世贸组织规则的基本要求就是法律法规透明化和统一协调。今后几年，我国应加快推进媒体管理法制化进程，加强法律法规建设，这是入世后我国媒体应对新情况的关键措施。因此，更要抓紧进行立法工作的调研，对于已经基本调研成熟的法律要尽快出台，如国家广播电影电视总局正积极推动《电影促进法》、《广播电视传输保障法》等重要法律的起草和立项工作；对于暂时不能上升为法律的现行法规，要抓紧对其不适应形势发展的内容进行修改；同时，要适应国家大力发展文化产业的要求，抓紧制定出台相应的法律规范，切实解决法律依据不足的问题，使媒体管理各环节特别是新业务的管理逐步实现从以政策为主转变到以法律为主。
我们对现行的媒体管理政策法规进行研究，其对于促进媒体立法有两方面的意义：其一，是我们尽量把各种媒体现行的法律法规进行梳理，在利用它分门别类地指导媒体管理工作的各个环节的同时，找出缺少的、不足的、需要修订的和互相矛盾的点，作为今后立法研究的重点，即指出立法工作应该努力的方向。其二，是我们广泛运用比较法，对相关法律法规的过去和现状加以比较，而且与国外的相关媒体管理法律进行横向的比较。比较的目的就是找出可以借鉴的方面，取其长，补己短。在立法实践过程中，批评地借鉴是一种行之有效的方法。
（三）强化媒体依法管理
我国加入WTO之后，一方面有助于我们学习借鉴国际媒体集团的先进经营管理经验和先进科技手段；另一方面，中国的媒体行业将面临境外文化产品涌入的压力，我国对文化产业市场以及整个媒体行业的管理难度都会增加。在未来的媒体管理实践中，政府部门要积极落实《行政许可法》，减少审批项目，提高办事效率；要进一步加强执法工作，认真查处各种违法违规行为；要进一步加大监管力度，通过规范政府行为，全面落实依法执政，严格依法管理，使管理型政府向服务型政府转变。
总之，在新的历史时期，加强法制建设、强化依法管理是我国媒体管理改革的一项重要内容。我们对媒体政策法规的研究，将对提高我国媒体的依法管理意识、深化媒体管理改革产生较大的帮助作用。
第二节我国媒体管理的现行政策法规体系
在任何社会活动领域中，要调整各种社会关系或规定行为准则，都离不开一些条文规定，这就是广义的法。法是调整人们行为的一种社会规范。一切社会的法，都有两种作用：一是规范作用，可以分为指引人们如何合法、有效地行为，对人们行为作出法律评价，或人们依靠法律预测将如何互相行为，等等。这种规范行为是建立社会秩序、保障社会经济运行、为人们建立安全感的必要条件。二是社会作用，这是从法律要实现一定社会目的这一角度来说的。法的社会作用一般可概括为两个方面：一方面是为了维护统治阶级的统治，另一方面是执行社会公共事务。中国社会主义初级阶段法的社会作用可概括为以下四个方面，即保障和促进社会主义经济建设和经济体制改革、社会主义民主政治建设和政治体制改革、社会主义文化建设以及对外交往。法的规范作用和社会作用相辅相成，即通过调整人们行为这种规范作用达到实现一定社会作用的目的。
我国媒体管理法，目的也在于保障人民群众在媒体活动中享有充分的自由，推进我国物质文明和精神文明建设的进程。
一、媒体管理中法律法规、政策的界定
我们将结合中国的立法体制和媒体管理的主体两方面对媒体管理中的法律、政策和法规进行概念的界定，这也就规定了本书涉及的法律、政策、法规的具体形式。
（一）我国的立法权限
根据宪法和立法的规定，我国的立法体制是以国家立法权为主干，包括行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权以及授权立法权的一个完整统一、层次分明的立法体制。
概而言之，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，制定法律，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会或者省级人民代表大会常务委员会批准后生效。此外，海南省、深圳市、厦门市、珠海市、汕头市根据全国人大及其常委会的授权享有经济特区法规制定权；省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。根据香港、澳门特别行政区基本法的规定，香港和澳门两个特别行政区的立法会有权制定法律，报全国人大常委会备案。可以说，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系的框架已经初步形成，国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活等主要方面已经做到有法可依。
（二）法律、政策和法规的界定
1．法律
法律通常规定社会政治、经济以及其他社会生活中最基本的社会关系或行为准则。狭义的法律指拥有立法权的国家机关依照一定的立法程序制定和颁布的并由国家强制力保证执行的行为规范，主要是针对“涉及国家的根本性的问题”，“决定国家根本性的、长远的、重大的问题”，效力及于全国并带有强制性的问题。我国拥有立法权的国家机关，是全国人民代表大会及其常务委员会。我国目前的法律一般可分为七个部门法律，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。
广义的法律包括国家行政机关根据宪法和法律制定的行政法规、规章和地方权力机关制定的地方性法规等。法律、法规、规章，在效力等级上存在着差别，一般地说，宪法是根本大法，一般法律的效力仅低于宪法，其他一切行政法规和地方性法规都不得与法律相抵触，凡有抵触，均属无效。法律、法规和规章又具有相同的根本的特性，即：同样是统治阶级意志的体现，是规范人们行为的普遍性规则，并且以国家强制力为实施保障。所以，按照宪法和法律规定的行政机关制定的行政法规和行政规章，也应当是法律的组成部分。
２．法规
法规具体又可分为行政法规、部门规章和地方性法规。
(1)行政法规
行政法规是国务院根据宪法和法律以及党的政策，为领导和管理国家各项行政工作，在政治、经济、教育、科技、文化、外事等领域制定的各类规范性的行政管理法规的总称。它规定了国家行政机关的职责、权限、组织原则、管理制度、工作程序，调整国家行政机关之间、国家行政机关与其他国家机关、社会团体、事业、企业单位、公民之间的社会关系，以调动各方面的积极性、创造性，促进经济和社会发展，维护社会安定团结，保障社会主义现代化建设顺利进行。行政法规常用的名称是条例、规定、办法、决定等。
国务院颁布的行政法规在我国的经济、文化建设中发挥了重要的作用，主要体现在：
第一，行政法规是国务院对国家实行行政管理的一个重要手段。国务院是最高权力机关的执行机关，是最高行政机关，为了领导和管理好国家行政事务，一要靠政策，二要靠法律。除了执行人大通过的法律外，国务院要制定大量的行政法规，以保障社会主义现代化事业的顺利进行。
第二，行政法规能够比较迅速地反映党和国家的政策。法律和法规都是党和国家政策的具体化、条文化、规范化。法律和法规一经制定，都具有相对稳定性，但是，两者相比较，行政法规较之法律，能较快地反映实践发展的客观要求，对于推动和促进经济发展以及经济、科技、教育等方面的改革，发挥着积极作用。
第三，行政法规既为制定法律做准备，又推动了既有法律的施行，也是制定地方性法规和规章的渊源。许多重要的行政法规，经过一段时间实施以后，总结完善，就可上升为法律。同时，如果法律制定之后，没有行政法规来具体化，就很难执行。因此，法律制定出来之后，必须同时或稍后，制定一套实施办法与之相配套，这也是行政法规的任务。另外，部门与地方政府制定的规章，也以行政法规为渊源，制定规章时，不得与行政法规相抵触。
总之，我们要充分认识到行政法规的重要作用，使其更好地成为促进和保障改革和社会主义现代化建设的强有力手段。
(2)部门规章
部门规章一般是指国务院各部门在职权范围内，依法行使本部门职权而制定和发布的一些规范性文件，或根据法律或行政法规的规定制定的实施细则或办法。此外，部门制定的规程、标准等，也称技术法规。
(3)地方性法规和规章
地方性法规和规章的制定主要是针对下面几种情况：第一，根据法律和行政法规的规定，需要制定实施细则；第二，根据地方组织法规定，在省、自治区、直辖市人大或政府职权范围内，为发展经济文化、保障社会安定等各项工作需要而制定必要的规定；第三，根据地方经济体制改革或其他方面改革需要而制定的法规；第四，根据中央、国务院的指示，在全国立法尚不具备条件，而客观需要又不能等待的情况下，由地方制定法规，先行一步，为全国立法做准备。
(4)法规的常用名称
严格来说，法规也应和法律一样采用规范化标准化的格式和名称，这对于维护法制的统一和尊严是十分重要的。我国这方面的工作还有待完善。就目前的情况来看，法规的具体形式有几十种，常见的有条例、规定、规则、规程、决定、决议、指令、命令、指示、措施、办法、细则、意见、通知等。根据名称和实际工作中的经验，可以大致把法规分为几种类型：
条例——凡是比较全面地、系统地调整某一方面的关系，而立法条件成熟一些的，可以称为“条例”。
规定——凡是部分地、个别地调整某个方面的关系，立法条件相对地尚未稳定，缺乏完整的经验的，可以称为“规定”。“规定”往往加上“若干”“几项”“暂行”等的限定。
办法——凡是具体地规定某个问题怎样处理，怎样办手续，可以称为“办法”。
实施细则——是为实施某项法律或行政法规所做的具体规定。对法律的实施细则，除重大的或涉外方面的问题由国务院发布外，一般按法律规定，经国务院批准后，由主管部门发布施行。对国务院行政法规的实施细则，一般由部委制定发布。
这里需要说明一点的是，虽然同一部门制定的不同法规可能有名称上的不同，但实际的效力是一样的。当有法规相矛盾时，后法优于先法，即新的法规生效后，同一机关及它的下属机关过去所发生的与其相抵触的法规就自然失去效力。虽然有的法规中特别注明了“本规定生效后，《》即宣告废止”字样，有的法规中却没有明确指出应废止的其他法规，使用者仍应按这一原则进行判断。
