（3）改革发行体制，搞活图书市场。1983年《关于加强出版工作的决定》中提出，要改革图书发行体制，增加图书发行能力，逐步形成以新华书店为骨干的多种流通渠道、多种经济形式、多种购销形式、减少流通环节（简称为“一主三多一少”）的图书发行网。这开启了中国出版业流通（经营）领域的变革，此后，新华书店一统发行领域的局面也逐渐被打破，图书发行的方式也逐渐多样化。1988年5月6日，中共中央宣传部、新闻出版署联合发布了《关于当前图书发行体制改革的若干意见》，提出了图书发行体制改革的基本原则和思路，主要内容有：放权承包，搞活国营书店；放开批发渠道，搞活图书市场；放开购销形式和发行折扣，搞活购销机制；推行横向经济联合，发展各种出版发行企业群体和企业集团（业界通常所说的“三放一联”）。这个文件是本阶段发行体制改革的纲领性文件，为民营发行渠道的发展开辟了相当大的空间。
（4）加强出版宏观管理。1986年10月，国务院发出通知，决定国家出版局和国家版权局脱离文化部，国家出版局恢复为国务院直属机构的建制。1987年1月，国务院决定成立中华人民共和国新闻出版署。新闻出版署的成立，为出版事业深化改革、加强宏观管理，提供了有利的条件。
这一阶段的改革极大地解放了出版生产力，带来了出版业规模的迅速壮大，出书品种和总印量大幅增长，建立了从中央到地方较完整的出版和发行体系，奠定了我国新时期出版业发展的基本格局。
但是，这个阶段的改革也存在着许多问题：（1）改革尚未触及出版业制度问题，出版业仍然在事业体制下运行；同时，这些变革主要通过自上而下的行政力量推动，但在改革的过程中由于中央政府与地方政府、政府与出版机构之间的利益分化，导致基层出版、发行机构的改革实践与政府的改革意愿不一致。（2）出版业规模的扩大是按行政结构模式设置的产物，产业结构延续了计划经济时代的模式，即由中央部委所属出版社和地方出版社两部分组成，市场准入和机构的存亡由政府决定，整个行业形成了行政化垄断的格局。（3）从组织结构上看，出版机构虽开始实行企业化经营，但作为事业单位仍没有成为市场主体。这一时期出版机构的增量发展主要是在行政主导下的同质复制，即在人民出版社的基础上，中央和各个地方同样增设文艺、教育、少儿等出版社；同时，出版社的自主权虽有所扩大，但在没有足够的规模和资本积累的情况下，各个出版社几乎囊括了出版的内容制作与流通整个供应链，形成了同构性极强、小而全、小而弱的结构模式。（4）由于政策和法规的不完善，一些民营书商为牟取暴利，通过买卖书号、协作出版等方式介入出版环节，从而造成极大的资源浪费与行业的畸形发展，为权力寻租提供了可能，这造成20世纪80年代中期以后各种非法出版活动及非法出版物的盛行。
二、结构优化阶段（1992～2002年）
1992年邓小平“南巡讲话”促进了全党全国人民的思想解放。党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，使我国的改革与发展进入到一个新的历史时期。在1992年12月召开的全国新闻出版局长会议上，宋木文署长作了《贯彻十四大精神，把新闻出版事业推向一个新的发展阶段》的报告，提出逐步建立适应社会主义市场经济体制的出版体制，这标志着中国出版改革进入到第二阶段。为解决上一阶段改革所造成的结构性问题，这一阶段把改革的重点落在调整出版结构、提高出版质量和效益上。
这一阶段出版政策的制定主要围绕出版结构调整展开。1994年，新闻出版署提出新闻出版业的发展模式要从以规模数量增长为主要特征向以优质高效为主要特征转移，从管理手段上要从行政管理为主转向宏观的依法管理为主，从体制上要从传统的事业管理为主转向产业管理为主，并进一步探索建立现代企业制度。这三个转移的核心是新闻出版业从总量增长向优质高效增长的战略转移。1995年，中央政治局常委会议听取了新闻出版署党组的工作汇报，肯定了阶段性转移的工作思路，并对在社会主义市场经济条件下加强和改进出版工作提出了非常重要的指导性和原则性的指示和意见。1996年10月，党的十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》中明确提出：“加强对新闻出版业的宏观调控，采取有力措施解决目前总量过多、结构失衡、重复建设、忽视质量等散滥问题，努力实现从扩大规模数量为主向提高质量效益为主的转变。”阶段性转移这一工作思路很快得到了全国出版界的积极响应，各级出版管理部门也采取了许多举措来推进出版业的阶段性转移。1997年，中共十五大提出了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的社会主义初级阶段的基本经济制度，并对新闻出版业的改革提出要“加强管理，优化结构，提高质量”，发行体制改革要“建立统一、开放、竞争、有序的图书大市场”。
推动出版业的集团化发展是这一阶段调整结构的重要举措。1997年12月18日新闻出版署署长于友先在《人民日报》发表《加强管理优化结构提高质量——关于做好新闻出版工作的思考》，系统地提出了进一步优化出版结构的原则、方法，其中一个主要观点认为，深化出版体制改革应以提高集约化程度为重点，在全国形成一批以产权为纽带，能够实现跨地区、跨行业经营的大型和超大型出版集团。2001年8月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（即17号文件），对包括出版业在内的传媒业改革进行部署，明确地提出了媒体集团化、媒体可以跨行业跨地区经营、经营性资产可以上市等意见。2002年5月17日，新闻出版总署发布《关于贯彻落实〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的实施细则》，从集团化建设、多媒体兼营、跨地区经营、拓宽融资渠道、健全市场体系、中小学教材出版发行改革等方面做出具体部署。2002年7月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央宣传部、新闻出版总署关于进一步加强和改进出版工作的若干意见》，从实现出版业跨越式发展、实施精品战略、扩大对外出版交流、提高全行业科技水平、加快结构调整、优化资源配置、推进集团化建设、建立现代市场营销体系、开辟安全有效的融资渠道等方面对加强和改进出版工作作出部署，这是繁荣出版、深化改革的一个重要的指导性文件。
为调整图书结构、提高出版质量，我国在这一阶段建立了一系列的规章制度。其中涉及图书出版数量、质量和内容的有三项：（1）书号管理制度。1994年5月新闻出版署发布《关于对书号使用总量进行宏观控制的通知》，规定由新闻出版署审批各出版社的年度书号总量，中央和地方出版主管部门进行审核；一般出版社的年度书号总量按每位责任编辑不超过5个计算，对于影响很好的出版社，经新闻出版署同意可不予控制；重版书的书号不受限制。此后新闻出版署先后就书号调控发布了三个文件：《关于禁止中国标准书号“一号多用”的规定》（1994年11月）、《关于书号总量宏观调控的通知》（1995年1月）、《关于加强书号总量宏观调控的通知》（1998年12月），不断细化书号的管理措施。从此，书号作为我国出版业的一种重要资源被新闻出版署严格控制，书号制度也就成为影响我国出版业发展的一项重要制度。（2）图书质量管理制度。1997年3月和6月，新闻出版署先后颁布《图书质量管理规定》《图书质量保障体系》，对出版物从内容到形式各方面的质量标准进行了明确规定。（3）重大选题备案制度。这一制度在1997年1月国务院发布的《出版管理条例》中已经做了规定；1999年3月，新闻出版署又发布《关于加强和改进重大选题备案工作的通知》，规定出版社凡可能对国家政治、经济、文化、军事等方面产生重大影响的选题，都必须向出版管理部门上报，经审核、批准后，还须按照新闻出版署的批复进行印刷。
在结构调整的同时，本阶段出版业的对外开放也取得了重大突破。
2001年12月11日起，我国正式成为世贸组织成员。在入世承诺的文件中，中国出版方面的开放程度是逐步提高、分阶段进行的，这主要限定在图书出版的分销领域。但是，从随后几年的情况看，外资进入我国出版业不仅仅局限在分销领域，在禁止性的编辑出版环节，外资一般通过版权合作、共同开发等方式向国内渗透。
这个阶段的改革旨在纠正低质同构性的规模扩张，通过集团化战略实现优化结构和提高质量，取得了相当的成绩。1999年挂牌成立的上海世纪出版集团、广东出版集团、北京出版社出版集团以及2000年成立的辽宁出版集团、山东出版集团，是中国成立最早的一批出版集团。然而这种减量增质发展仍旧没有脱离行政结构框架，没有上升到出版体制层面的变革。其一，集团的组建是在行政事业体制下，由各级政府以行政命令的形式组合而成的，其性质是由各级党委领导的事业机构。其二，各级集团的出现使得中国的出版产业结构发生了变化，形成了以集团、专业出版社为基本框架的结构模式。但这种变化与前一个阶段具有同构性，同样是由中央部委（国家级）集团和地方集团构成的行政化格局。国家级和地方级集团、地方集团间也具有同构性。各级出版集团几乎都是以各级人民出版社为代表的不同类型的出版社和图书发行机构的行政撮合，出版社的组织结构并没有因集团化而发生改变，而集团本身的组织结构却与出版社相同（具有行政级别的科层化模式）。出版集团既无核心主体，也很难进行实质性运作。
