（九）使用要求
从没有具体要求到有严格的工作制度、安全措施和纪律约束。
1998年以后的四个文件都先后对使用“两规”、“两指”措施提出了明确要求。
（1）严禁搞逼供、诱供，严禁体罚或变相体罚，严禁打骂、侮辱人格和使用械具，违反规定的要严肃处理。
（2）实行严格的责任制，保证被审查人员的人身安全，生活上给予照顾，患有疾病的要及时给予治疗。
（3）对因失职、渎职违反规定造成严重后果的，有逼供、诱供等情形的及无权使用而使用“两规”、“两指”措施的要严肃追究直接责任人的责任，情节严重的，要追究办案负责人和办案纪检机关负责人的责任。
（4）要从党的机关和国家工作人员中挑选政治思想好、法制观念强、业务水平高的领导干部和工作人员参加使用“两规”、“两指”工作，要对这些人员进行必要的培训，要加强管理、监督和检查。
（5）要在使用“两规”、“两指”措施后24小时内通知被使用“两规”、“两指”人员所在单位负责人，并由其单位立即通知被“两规”、“两指”人员的家属。
（6）在使用“两规”、“两指”措施中，经调查被“两规”、“两指”人员已涉嫌犯罪的，应及时移送司法机关。被解除“两规”、“两指”措施后的人员，未向司法机关移送的，应及时通知其所在单位，并由其单位立即通知被“两规”、“两指”人员的家属。此外，对被“两规”的人员要保障合法权利，妥善安排生活，尊重民族习俗，做好医疗服务，适当安排健身活动。在不影响办案的情况下，可允许被“两规”人员通电话、通信、与家属见面。
从以上几个方面的变化可以发现，随着依法治国进程的加快、随着我国公民法制意识的不断提高，纪检监察工作的制度化、规范化、法制化必将加快，办案工作也将逐步制度化、法制化。
四、“两规”、“两指”存在的问题及建议
1990年以来，有关“两规”、“两指”措施的规范性文件共有7个，从这些文件本身的内容和当前办案工作的实践来，主要存在以下具体问题。
（一）有关“两规”、“两指”的立法层级较低、系统性较差
到目前为止，关于“两规”、“两指”措施的法规及规范性文件中国家法律1个，党内条例1个，国务院条例1个（已废止），中央纪委办法1个，中央纪委、监察部的通知3个。其中法律和条例都是原则性的规定，而真正具体规定“两规”、“两指”的是通知或办法。并且这些规范性文件之间分不清主次，相互间重复、含混较多。这样一种主要靠行政通知的形式来规范调查措施显然是不科学的，也给实际操作带来混乱。如关于使用“两规”、“两指”的条件、主体等等内容，1998年以后文件的规定就大大突破了《条例》和《监察法》规定的内容。从法律法规的效力来看，《条例》和《监察法》要高于其他几个文件。因此，建议对有关“两规”、“两指”的规范性文件进行整理，尽快修改、完善有关法规，由中央纪委、国务院分别制定有关的“两规”、“两指”统一的规范性文件。
（二）有关使用“两规”、“两指”措施时，纪检监察机关和司法机关之间的协调配合问题规定不具体，给实际操作带来困难和随意性
如2001年4号、15号文件规定对非党员、非监察对象不准使用“两规”、“两指”措施。如非党员、非监察对象与案件有重要牵连，确需对其进行调查取证，而本人拒不配合的应提请司法机关或有关行政部门协同办理。但是如何操作，该文件没有具体规定。
而且，如何理解“与案件有重要牵连”？也没有具体的规定。又如被使用“两规”、“两指”措施的人员经调查证明已涉嫌犯罪，要及时移送司法机关。而具体移送要求则不明确。建议进一步对有关使用“两规”、“两指”的文件进行细化，对一些具体操作上的问题进一步明确。
（三）文件对“两规”、“两指”措施的适用条件的表述在概念和逻辑上存在冲突
如1号和4号文件规定适用“两规”措施的条件是：（1）已经掌握了违纪案件中涉嫌违纪的党员部分严重违纪事实及证据，已具备给予其纪律处分的条件，但仍有重要问题尚待查清；（2）涉嫌违纪的党员有串供、翻供或外逃的嫌疑，或者可能隐匿、销毁证据，或者有其他妨碍案件调查的行为。这两条应是针对具备给予纪律处分的同一涉嫌违纪人员的。而15号文件进一步重申了使用“两规”的条件，并把上述第（1）条中的“仍有重要问题尚待查清”改为“仍有重要问题需要使用‘两规’措施深入调查的”；同时，增加规定一条“在查处大案要案中，重要涉案人员中的党员不如实提供情况或有其他严重妨碍案件调查的行为”也可使用“两规”措施。15号文件这一补充规定的外延比4号文件的两条的外延要大，它既包括同一涉嫌违纪人员，也包括其他与案件有关的人员。但这三个条件究竟是同时具备，还是只要具备其中一条就能适用“两规”、“两指”措施，文件上没有明确，给理解和实际操作带来困难。而且，“大案要案”是个相对的概念，标准难以把握。实践中严重妨碍案件调查的行为，不管在查处大案要案中，还是在查处一般案件中均可发生。因此，我们认为不必强调大案要案。建议把适用“两规”、“两指”措施的条件表述为：已经掌握了违纪案件中涉嫌违纪的党员、监察对象部分严重违纪事实及证据，具备给予其纪律处分的条件，且具备以下条件之一的，可适用“两规”、“两指”措施：
（1）仍有其他重要问题需要使用“两规”、“两指”措施深入调查的；
（2）有串供、翻供或外逃的嫌疑，或者可能隐匿、销毁证据，或者有其他妨碍案件调查的行为，需要使用“两规”、“两指”措施保障案件调查顺利进行的。
（四）文件对使用“两规”、“两指”措施的主体规定方面存在不足
（1）关于省直机关纪检监察部门使用“两规”、“两指”措施的具体操作规程没有作出明确规定；
（2）国有大型企业可以使用“两规”、“两指”措施。但是，国有大型企业和国有中小型企业如何界定？省管的国有企业是否都属于国有大型企业？如不是，则省纪委联系的国有企业纪委是否能使用“两规”、“两指”措施？此外，文件对国有控股企业中的党员、监察对象如何适用“两规”、“两指”措施也没有明确规定。建议进一步修改文件，进一步明确有权适用“两规”、“两指”措施的主体。
（五）适用“两规”、“两指”措施的地点和期限也存在漏洞
虽已明确规定，不准使用司法机关的办公场所进行“两规”、“两指”，但司法机关的纪检监察部门适用“两规”、“两指”措施的地点在哪？则没有规定，建议予以明确。“两规”、“两指”的期限虽然已从没有统一规定发展到从严掌握，并在申请使用时报批具体时限建议，但具体期限的掌握仍是人为决定，没有硬性法律约束。建议对期限有一个相对明确的规定，并明确规定延长期限的审批程序及最长时限。
（作者单位：广东省纪委政策法规研究室）
