周人原来是僻处西土的一个小邦，周文王的时候把都城由岐山迁到沣，武王的时候又迁都镐京（今陕西长安西南）。周人在这一时期频繁地迁都，实际上是在逐渐地向当时华夏族的文化中心地区靠拢。由于周人的王都位于西土，对于东方的广大地区常常有鞭长莫及之感。
在周武王灭商之后，就曾经考虑过如何在东方建立政治统治中心的问题。当周武王率领军队回到镐京以后，因为忧虑在殷商故地的统治，常常在夜里无法入睡。当周公问武王何以不能入睡时，周武王说：上天不再保佑商朝了，我们才取得了灭商的胜利。但是，直到现在，我们还没有得到天命的佑助，我怎么能睡得着呢？要想获得天命的保佑，就得占据“天室”，从洛水到伊水之间，地势平坦，没有险阻，是夏后氏的故地。我在那里向南望，可以看到三涂，向北可以看到太行山下的都鄙。我们不能远离这个天室，应该在这里营修一座城市。
在周公平定了三监之乱以后，如何有效地统治东方，成为周王朝必须解决的问题。在大规模地分封诸侯以后，由召公到成周度量地势，选定雒邑的位置。以实现周武王的夙愿。
在周公主持大分封的第二年三月，周公亲自主持了雒邑的奠基仪式，并召集了四方的诸侯到这里会盟。这次会盟，主要是为了征集各诸侯国的人力修筑成周，另一方面，也是为了检验各诸侯国对于周王朝政治统治支持的程度。在各诸侯国的支持下，成周很快就营修完毕。
雒邑竣工以后，是为东周王城。周公又把夏禹时期铸的九鼎迁到这里，从此，成周成为周王朝在东方的统治中心。
营修成周，主要是为了加强对于殷遗民的统治。为了实现这一目的，周公把殷遗民迁到成周。在周初大分封时，周公曾经把殷民六族、殷民七族、怀姓九宗分别分给鲁、卫等诸侯国，剩下的殷商遗民，周公称他们为“殷多士”，被迁到了成周。在迁殷遗民的时候，周公代表周成王对殷多士进行了训话，周公对他们说：上天已经对商朝进行了惩罚，保佑我们周人取得了天下。这并不是我们小小的周国敢于代替殷商的大命，而是上天的意志。从前，夏朝不能使民众安逸快乐，上天对他们进行了惩罚，使你们的先祖成汤革除了夏命，建立了商朝。从成汤到帝乙，这些国王都无不昭明自己的道德，谨慎地祭祀祖先，所以，你们商朝得到了天的保佑。可是，后来的那些商王，却不肯敬从天命，淫乱无道，上天才对商朝进行了惩罚，让我们周人革除了商朝的大命。你们这些殷商的士人们听着，只是因为你们还没有高尚的道德，所以才把你们从原来的家园迁到雒邑，你们不要怨恨我，也不要违抗我的命令。
殷商遗民被迁到成周，使得东方的殷商遗民处于周王朝的牢固控制之下，彻底地消除了殷商遗民反抗的可能，自周初以来一直不很安定的东方，终于安定了下来。虽然后来周王朝没有迁都成周，但是，成周一直是周王朝在东方的军事重镇和政治统治的中心。
