第6章 我国的教育立法(2)

如《教育法》的审议，1994年全国人大常委会接到国务院议案前后，全国人大教科文卫委员会、全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会几次召开座谈会，并派出6个工作组赴陕西、广东、四川、江苏、上海、甘肃、宁夏等地反复征求意见。在《教育法（草案）》提交全国人民代表大会审议之前，时任国家教委主任朱开轩作了有关《教育法（草案）》的说明。

（三）通过法律

法律的通过是指立法机关对法律草案表示正式同意，使之成为法律。在全部立法程序中，这是具有决定意义的步骤。根据《立法法》和其他有关法规的规定，我国法律和其他议案需由全国人大的全体代表过半数通过；全国人大常委会审议的法律案，需由常委会全体组成人员的过半数通过；地方各级人大及其常委会通过的决议，皆以全体代表过半数通过为有效。

与表决通过同时存在的，我国还有立法案经过审议后由有关个人或机关决定是否批准通过的立法。如我国宪法规定，民族自治地方的自治条例和单行条例需由全国人大或省、自治区人大常委会批准方可生效。《立法法》对这一点进行了明确规范，如《立法法》第66条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”

（四）公布法律

法律的公布是指立法机关将已通过的法律用一定形式予以正式公布，它是立法程序的一个必不可少的步骤。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，全国人大及其常委会审议通过的法律，一律由国家主席签署主席令予以公布；由全国人大常委会批准通过的自治条例和单行条例，由提请全国人大常委会批准的自治机关发布；国务院通过的行政法规由国务院总理签署国务院令公布。

法律的公布和法律的生效有着极密切的关系。一般来说，法律文本中应注明该法律生效的日期，若法律中未注明生效日期，一般与公布日期同时生效。

第三节教育立法科学化

我们知道，教育法制从动态的意义理解是指有关教育立法、执法、司法、守法和法制监督等活动和过程。而教育立法是这一系列过程发生的先决条件，教育立法的质量直接影响着教育法制建设的进程。因此，教育立法必须科学，只有建立科学、完善的教育法体系，依法治教的理想才可能成为现实。

一、教育立法科学化的标准

教育立法是指一定的国家机关依照法定职权和程序制定、修改和废止法律和其他规范性法律文件的活动。教育法是由人制定的，是客观见之于主观的产物，它受立法人员和主管教育的各级领导，特别是处于高层决策位置的领导的认识能力、思想水平、道德素质和文化科学素养的影响较大。而教育规律是不以人的意志为转移的客观实在，人们通过教育实践能够逐渐认识它和利用它。人们只有充分认识了教育管理规律，才可能科学地制定出符合教育管理规律的教育法，实现教育立法科学化。教育要走上法治的轨道，首先就要尊重教育规律，按教育规律办事，克服教育立法的随意性和盲目性，使教育法尽可能符合教育规律，以保障和推动教育事业的改革和发展。教育立法是否科学，可以从以下三方面来衡量。

（一）是否符合教育规律

教育作为有目的地培养人的社会活动，它所面临的是人与社会的矛盾，并通过培养人来促进这一矛盾的转化。教育作为联结人的发展与社会发展的重要中介，同时面对着两种制约力量或两个适应对象，它既与人的发展有着本质的必然的联系，又与社会发展有着本质的必然的联系。这两方面的本质的必然联系，构成了教育活动的客观依据，也构成了教育活动规律的客观基础。教育的基本规律一定是存在于教育活动基本的客观依据之中的，一定是存在于教育与其所面临的基本矛盾的两个方面之间的本质的必然的联系之中的。教育法是规范教育活动的行为规则，教育立法的目的就是协调好教育的基本矛盾，引导和规范教育活动向着符合教育规律的方向发展，只有充分认识到教育既受社会发展规律制约，又要受人的发展规律制约这两条基本规律，并使教育法律规范尽可能符合这两条基本规律的要求，才可能使教育立法逐步走向科学化。

（二）是否具有可行性

教育法律条文要转化为人们进行教育活动的行为规则，中间有一个十分重要的实施过程，教育法只有得到贯彻实施，才具有生命力，才能推动教育事业的发展。教育法实施情况的好坏，取决于教育法本身是否具有可行性，即教育法规定的各主体的权利义务是否清楚明白，是否具有可操作性。如果法律规范太抽象甚至模糊不清，无法具体操作，则缺乏可行性。

教育法应该是一把能具体分解各法律关系主体权利义务的快刀，一把能严格规定各方面工作权限及其标准的标尺，不应是空洞的阐述和含混的规定，美、日、韩、澳、新西兰等国的教育法，行文中都是以直截了当的条款，明确规定各法律关系主体“不该做什么”、“应该做什么”、“怎样做”、“由谁负责”、“怎样处罚”等。如韩国的义务教育法中，除规定免收学费外，还在政府应向在校生免费提供多少课本，几套校服，几餐饭，上学放学用什么样的交通工具等方面都做了详尽的规定。而我国1986年颁布的《义务教育法》相对来说比较抽象、笼统，如第9条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”什么叫“合理设置”没有界定，在1992年国务院颁布的《义务教育法实施细则》中也只是在第26条含糊其辞地“由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局”。究竟什么叫“合理布局”也未作说明，并在这两个规范文件中都未涉及倘若不“合理设置”或不“合理布局”，政府应该承担什么责任，应该处理哪些责任人，像这类法律规范在实施中毫无可行性。再如《义务教育法》第10条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费。”但该法于1986年7月1日起施行后一直在收费，直到1992年《义务教育法实施细则》出台，才在第17条补充规定：“实施义务教育的学校可收取杂费”，但过去6年中违法收取的学生学费也未见退回。这是因为该条款违背了教育受制约于社会发展的规律，在国家财力紧张，教育投入严重不足的情况下提出“免收学费”，显然是不可行的。

（三）是否有实效