一、现代公共部门人力资源管理的理念
随着社会的不断发展，现时期人们提出了越来越多的有关公共部门人力资源管理的新的理念。现代的人力资源管理应更多地强调人力资源的优化组合与合理配置，更多地强调对人力资源的符合人性的开发和使用，使工作人员心理上获得更大的满足感，更好地发挥自身的才能，从而在工作上取得更大的效益。
（一）“以人为本”的管理理念
所谓“以人为本”，就是指人们抱着以人为根本的态度、方式、方法来处理问题。人本管理思想自古有之，在中国古代的文化中，诸子百家有论及与人生有关的治国、为政、教育、用人、治民、选才的言辞与思想。但这些人本主义思想主要是针对治国、为政的，没有进一步演变为管理中的人本主义思想，更没有形成一套系统的人本管理理论。真正意义上的人本管理理论是随着管理学的产生发展尤其是管理人性观的不断演进而逐步发展起来的。综观管理学的历史发展，我们不难发现，不同的管理模式和管理思想有赖于管理者或管理思想家对人性的不同假设。“人性”假设理论的发展代表了现代认识管理理念的发展，在其思想基础上，人们提出了人力资源管理遵循的价值。自19世纪晚期以来，随着现代管理科学的兴起与发展，先后存在着四种“人性”假设理论，同时也产生了完全不同的人事管理思想和模式。
1.“经济人”假设与X理论包含的人事管理理念。“经济人”假设又称“理性—经济人”假设。此假设的基本观点是，人的一切行为都是为了最大限度地满足自己的利益，工作的动机是为了获得经济报酬。著名管理学家麦格雷戈在他的著作《企业的人性面》一书中，以X理论对“经济人”假设的基本观点进行了概括。“经济人”假设认为，在工作中的多数人十分懒惰，总是设法逃避工作；且多数人没有雄心大志，不愿承担任何责任；心甘情愿地受他人指导；组织中个人的目标与组织目的相矛盾；他们工作只是为了满足经济上的基本需要。总之，人是自我利益的驱动者，不可能也不会自觉地达成组织目标。
因此，在“经济人”假设指导下，组织管理与人事管理选择了如下的管理价值：组织要促使员工为组织服务，必须使用强制性的管理措施，即制定严格的工作规范，加强各种纪律和管制，用权力和控制体系引导员工；使用“胡萝卜加大棒”的人事政策，使用工资、奖金等金钱刺激提高员工士气，对消极怠工者给予严厉惩罚。这种人事管理的方式的重点是，强调对人的控制，不考虑人的感情，认为人的需求是单一的，因此，人事管理机制的设计范围和力度是极为有限的，管理手段过于简单。
2.“社会人”假设及其包含的人事管理理念。“社会人”假设的基本出发点是，人的需求满足绝非如“经济人”假设的那样，只有金钱或物质的唯一来源。事实上，人的社会性需求满足往往比经济上的报酬更能激励组织员工。它的基本观点是：引起人们工作的动机是社会的需求，即人们有安全、社会交往和社会认同的需求。这些需求本身要通过与同事的人际关系和组织认同实现；员工对同事们的社会影响力的重视程度，超过管理者给予的经济诱因和组织控制力量；员工的工作效率随着上司能满足他们的社会需求的程度而改变。
由“社会人”假设引导的组织与人事管理价值是，管理者不仅要关心工作任务和效率实现，更重要的是关心人，关心他们的情感；不能只注意指挥、监督和控制，更应了解员工的社会需求，提供多种激励源泉；重视员工之间的人际关系，培养和形成员工对组织的归属感和合作的精神。因而，这一理论提出了激励的重要性，在人事管理中，强调尊重员工的价值，开发他们的合作精神。这是对“经济人”假设管理方式的进步。
3.“自我实现的人”假设与Y理论包含的人事管理理念。“自我实现的人”假设认为，人都具有充分发挥自己潜力，表现自己才能的要求。即除了社会需求之外，充分运用自己的各种能力，实现自我价值，也是员工激励满足的重要源泉。麦格雷戈的Y理论，归纳了“自我实现的人”假设的基本观点。一般的人都是勤奋的，他们喜爱工作，工作引起的满足感使其自愿工作。如果工作环境有利，工作带给个人的满足感很强；控制和惩罚不是实现组织目标的唯一手段，人们在工作中能够自我指导和自我控制。人们在适当的条件下，不仅会接受某种职责，而且还会主动寻求职责；大多数人具有并能发挥高度的想象力、聪明才智和创造性，其自我满足和自我实现的需求往往以达到组织目标作为致力于实现目标的最大报酬。
在这种假设下，组织与人事管理选择的方式是，组织对员工积极性、创造性的诱导，比直接对其控制和监督更为重要。因为只要提供了这一激励，员工完全有能力承担责任，并以挑战性的工作目标而引以为自豪。在此过程中，组织实现了工作目标，而个人获得了自我满足。它暗示着诱导比明文的控制更为有效。因此，人事管理的作用在于动机的引导，提供人才良性发展的环境，开辟员工自我实现的道路。它与“经济人”假设强调管制、监控、惩罚等采取的道路相反，确立了员工在组织中的主体地位，发展了以人为本的管理模式，对现代公共部门人力资源管理的价值选择发挥了重要的作用。
4.“复杂人”假设及其包含的人事管理理念。“复杂人”假设认为，人是复杂的，不仅因人而异，而且一个人本身在不同的年龄、地点、时期也会有不同的表现。人的需求随着各种变化而改变。在“复杂人”假设的基础上，人们提出了超Y理论。它的基本观点是：人的需求是多种多样的，随着人的发展和生活条件的改变，其需求会发生变化。每个人的需求各不相同，需求层次也因人而异；人在同一时间内有着各种需求和动机，这些需求和动机会发生相互作用，并结合为统一的整体，形成错综复杂的动机模式；人在不断变化的环境中，会产生新的需求和动机，在不同的组织中，也会产生不同的需求。为此，管理人员不能对所有的员工套用统一的规律，而必须权变对待，根据不同的人、不同的情況，灵活采取不同的管理措施，即管理方式是环境的函数。除了复杂人假设，20世纪六七十年代，还出现了一些对人性的不同解释和假设，但这些解释和假设与复杂人假设并没有根本的区别，只是对它进行或多或少的补充而已。随着对人性认识的不断丰富和全面，人本管理也得到进一步发展。经过从20世纪初到70年代的探索，人本管理的管理理念最终得以确立，并逐渐成为理论界的共识。
根据“以人为本”的理念，现代的人力资源开发与管理的理论提出，人本身是一种特有资源，此种资源蕴涵着巨大的潜在能力，如果通过科学的管理与开发，可以使此种资源升值，使之创造出更大的价值。于是，一种强调以人为本，主张在组织授权的同时，鼓励工作人员工作的积极性和主动性，强调工作人员对管理的参与的“自觉管理”的理论发展起来。当然，“自觉管理”的实现并不是无条件的，它要取决于社会的成熟程度，取决于社会的规律性和趋势为人的能动性的体现提供了多大的可能性。因此，公共部门人力资源管理要体现“以人为本”的理念，不仅要尊重人和人性，重视“人”的利益、需求和价值，要容纳个人能力，减少对人才发展的外在限制，鼓励工作人员“自我”主体意识的发展，同时还要建立与完善有利于发掘工作人员潜力、鼓励个性发展和调动工作人员积极性的管理体制，并建立起一种容纳个体与整体、兼容个性与共性的文化氛围，使公共部门成为活生生的有血有肉的由个人所连接的整体。
（二）“组织文化”理念
传统的人事管理作为一种专制型的管理模式，强调的是“人管人”和“制度管人”。“人管人”总有管不到的地方，“制度管人”既有管不到的地方，也有管得死的问题。而且传统的人事管理又过多地依赖于领导阶层的授权与决策，这不仅使组织系统缺少弹性和应变力，也使工作人员在组织系统中处于被动服从的地位，阻碍了工作人员积极性、创造性和自身优势的发挥。现代公共部门人力资源管理强调的是“组织文化管人”的民主管理。
组织文化是指组织中普遍为人们所接纳的一种价值取向，这种价值取向能形成以良好的沟通为前提，以组织成员的有效参与为基础的文化氛围。“组织文化管人”就是氛围管人、自己管自己。为了融入组织的文化氛围，谁也不愿意成为另类，自找孤独。现代的公共部门人力资源管理就是要构建这样一种鼓励工作人员积极性、主动性以及民主、平等、自由、参与、求实的组织文化氛围，实现“组织文化管人”的民主管理。
公共部门的管理本身是一种文化活动，公共部门的管理活动反映着组织自身的文化模式。“组织文化”与长期历史积淀所形成的社会文化相交融，成为公共部门管理中“看不见的手”，支撑和维持着公共部门的管理，影响和制约着公共部门管理的各个环节。
“组织文化”存在于公共部门行政活动的发展过程中，既包括行政组织中成文的规章制度，也包括组织系统中不成文的伦理和习惯；既包括行政组织外在的行为规范，也包括组织系统内在的思维特征、道德倾向和价值观念。它的形成与组织中管理人员的价值取向紧密联系，此类价值取向形成一种文化氛围，支配和控制着组织的行为。当“组织文化”在较大程度上显现出它的包容性，组织中的多数成员在组织的价值取向和组织的管理文化方面取得较多的认同时，组织成员的心情便会舒畅，组织的和谐性与凝聚力也会有所增强，组织成员对部门的工作会采取愈加积极的态度，从而使组织的能量明显扩大，使组织系统的运行更为有效。反之，当组织的文化氛围使组织中的多数人反感，组织的价值取向不为多数组织成员所接纳时，组织系统中就有可能发生某种内在的冲突，从而妨碍组织的发展和组织目标的实现。
现时期公共部门的管理，应改变以往单向性的思维方式，改变唯上是从，马首是瞻，只对上负责不对下负责的单向性思维和组织文化氛围，改变专制型的管理模式，造就民主、平等、自由、参与、求实的多向性思维和组织文化氛围，培养工作人员敢想、敢说、敢做的作风，鼓励工作人员提意见、提建议，参与组织决策。只有创造这样一种多维的组织氛围，公共部门才有可能保持活力，才能够迎接现实的挑战。
二、公共部门人力资源管理的基本原理
人力资源管理和其他管理一样，必须遵循相应的管理规律，才能使管理做到科学、有效。在现代人力资源管理理念的指导下，人们经过长期的管理实践，逐步总结出人力资源管理的基本规律和运行的规则，这些规律与规则在公共部门同样适用，称之为人力资源管理的基本原理或原则，是人力资源管理活动中应该重视和贯彻的。
1.强化人力资源战略管理原理。人力资源管理是实现组织战略目标，提升组织长期战略发展能力的重要途径和手段。只有形成组织人力资源管理的战略定位，建立以能力为本的组织人力资源发展战略框架，人力资源管理任务才能确定，影响组织人力资源发展的问题才能明确，各个管理环节才能有序展开。
战略性的人力资源管理要求将组织人力资源的战略规划与制定放在整个管理过程的优先位置，将人力资源战略与组织发展战略和愿景有机整合起来。人力资源战略管理要求管理者把握环境状况，分析发展趋势，了解内外部顾客需求，理解组织文化和组织成员的期望。在此基础上，实现组织人力资源能力和绩效的提高，创造组织良好的工作环境和人才发展环境。
2.要素有用、同素异构原理。依据现代行为科学的基本理论，在组织中工作的每个个人身上都有自己的知觉、性格、能力、情感、意志等特征。一般而言，这些个体的要素都是有用的，关键在于知人善任，“天生我才必有用”，换句话说，“没有无用之人，只有不用之人”。各种素质的模糊集合使人的特征呈现出千姿百态，形成“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”的现象。平庸的人，也有闪光的一面。一个优秀的领导者应当成为善于捕捉每个人身上的闪光点并加以利用的伯乐。人力资源管理本质上就是管理者怎么用好人的问题。
同素异构原理来自化学中的一个原理，意思是事物成分因排列次序和结构上的变化而引起不同的结果甚至发生质的变化。把自然界的同素异构原理移植到人力资源开发与管理领域，意思是用同样数量的人，用不同的组织网络连接起来，形成不同的权资结构和协作关系，达到正确处理劳动者之间的关系，即优化组合人力资源，可以取得完全不同的效果。同素异构原理告诉我们不同的组合方式得到的管理结果可能完全不同。所以，管理者在管理中应突破思维习惯和惯例的约束，依据组织目标，寻求比较理想的人与人、人与事之间的组合形式，发挥人力资源管理的最佳效益。
3.德才素质统一原理。要素有用和同素异构原理阐明了素质组合对组织发展的重要性，而素质的组合必然以个体、群体的内在素质构成为基本条件和基础。德与才是公共部门人力资源素质的主要内容。每个国家的政府组织，对人力资源管理措施规定的具体标准不尽相同，但是对政府公职人员的德才兼备的要求却达成了基本的共识。
德才兼备原理是指，在人力资源管理活动中，把组织个体乃至群体人员的德的素质与才的素质有机地统一起来，作为育才、选才、用才的决定性内涵和标准，使组织人力资源的德、才素质不断优化，发挥其相得益彰的作用。德的素质包括个体与群体的政治品德、伦理道德、个性品德三个基本方面；而才的素质包括智力、知识、专业与综合能力等。
德才素质的统一，意味着在人力资源使用和开发过程中，公职人员的德、才条件是不可或缺、不可偏废的。德保证公职人员活动的方向，是才发挥的指导方向。有才无德的人，缺乏良好的政治品德和伦理道德，往往会利用职权谋取个人利益，损害国家与政府的形象；而才是德的重要表现形式，没有才，难以在为公众服务的行政管理活动中有所作为。这正是德才兼备，德以才附，才以德领。
4.合力互补、适才适用原理。人作为个体，不可能十全十美，而是各有长短，即所谓“金无足赤，人无完人”。人的能力有大小，特长各不相同，但是，只要在适宜自己能力特长的岗位上，就能够发挥最大的价值。我们的工作往往是由群体承担的，作为群体，可以通过个体间取长补短而形成整体优势，互补产生的合力比之单个人的能力简单相加而形成的合力要大得多，这就是合力互补原理。互补的内容主要包括：知识互补、能力互补、性格互补、年龄互补、关系互补和性别互补等。合力互补原理体现出组织构建团队的思想，只有团队中成员依据合力互补原理配置，团队才有战斗力，否则团队就可能成为“团伙”。
合力互补、适才适用原理是现代管理中“以人为本”思想的具体体现和运用，它保证各种类型，各种层次的组织成员得到合理与最大限度的使用，它要求管理者能够准确、全面地掌握下属员工的能力结构和特长。承认能力的差异，是合力互补、适才适用的前提。管理者只有按照能力与工作性质的有机组合要求，才能充分发挥员工的特长，真正调动他们的积极性。
5.开发与使用并重原理。现代人力资源管理的发展，重要的一个方面就是人力资源开发与使用观念的发展。这使现代人力资源管理区别于传统的人事行政管理。管理者逐渐认识到，只注重人力资源的现实使用，而忽视其发展，不仅违反人力资源作为一种资本形态的性质，而且也使组织在未来发展中缺乏后劲和持续增长的能力。此原理是指，在人事管理活动及其资源配置上，根据社会经济及管理的需要，将人力资源的现实使用和不断开发联系在一起，两者互接互补、相辅相成。人力资源开发是为了人力资源的使用，而人力资源的使用又为开发指明了方向。因此，管理者必须高度重视人才使用和开发的双效增值作用。
6.激励竞争、动力发展原理。人的思想感情对其潜力的发挥至关重要。激励可以调动人的主观能动性，强化期望行为，从而显著地提高劳动生产率，这就是激励强化。根据这一原理，对人力资源的开发与管理，应注意对人的动机的激发。管理者们已经普遍认识到，没有激励和动力源泉，人力资源就无法发展。动力机制一方面来源于组织能够满足人员不同层次的期望和需求，另一方面则来源于组织塑造一种良好的竞争环境，激发、鼓励人们充分发挥自己的积极性、主动性和创造性，展示自身的潜能。通过激励管理，公共部门能够创造组织与人力资源发展的生机和活力。
7.弹性冗余、动态适应原理。弾性冗余原理是指人力资源管理过程中必须留有充分的余地，保持必要的弹性，不能超负荷和带病运行。弹性通常有一个“度”，超过这个“度”，弹性就要丧失。一方面使人感觉工作紧张，有压力；另一方面又感觉还有潜力和余力。也就是人的工作状态处于合理的“度”的状态。这个度包括体力劳动强度、脑力劳动强度、劳动时间强度和工作目标强度。工作中过分紧张导致压抑，轻松过度又使人丧失斗志，缺乏战斗力，这些都不符合弹性冗余的要求。
动态适应原理指的是人力资源的供给与需求要通过不断的调整才能求得相互适应；随着事业的发展，适应又会变为不适应，又要不断调整达到重新适应，这种不适应适应——再不适应——再适应的循环往复的过程，正是动态适应原理的体现。
人力资源供给与需求关系包括两方面内容。一是数量方面的关系，即供应量与需求量相均衡，供求关系才能适应；二是质量方面的关系，即供给的人力资源的质量和需求的人力资源的质量是否相适应。这里的质量既包括人力资源特质，即由各种专业能力构成的人力资源特质结构，又包括劳动者的平均能力水平和各种层次能力水平构成。量上适应并不意味着质上也适应。只有在量和质两方面都达到了适应，人力资源的供求关系才能达到均衡。显然，这种供求均衡只能通过不断干预、调整才能逐步达到。达到的均衡也是相对的，而不是绝对的。随着影响人力资源供求关系的各种因素的不断发展变化，均衡又会发展为不均衡，又需要新的干预和调整；如此循环往复。人力资源管理者只有深刻理解动态适应原理，才能在实际管理工作中，及时分析研究人力资源的供给与需求的关系，及时采取各种措施，为本单位吸收到数量足够的、质量合格的人力资源，并通过不断的调整来合理使用人力资源，提高人力资源的使用效率。
三、公共部门人力资源管理的基本目标与任务
根据舒勒和胡博（Huber）的理论，人力资源管理活动直接影响到组织目标的实现，有效的人力资源管理目标应该是和组织目标相一致的，是为组织目标服务的。他们把这一和组织目标相一致的人力资源管理目标分为三个层次，即直接目标、具体目标和最终目标。直接目标是通过人力资源管理活动来吸引员工、留住员工、激励员工和再培训员工；具体目标是提高员工生产率、改善工作质量、遵从法律的要求、获取竞争优势、增强员工的灵活性；最终目标是通过组织中有效的人力资源管理来维持组织的生存、促进组织的发展和利润的增长、提高组织的竞争力和适应外部不断变化环境的灵活性。而公共部门人力资源管理的目标是由它所服务的公共部门自身的性质和任务决定的，在社会发展的不同时期有着不同的内容。公共部门人力资源管理的基本目标就是获取并开发公共部门所需要的各类、各层次人才，满足社会经济发展对政府提出的要求，提高公共部门管理社会公共事务的能力，推动社会全面进步，同时，为国家公职人员个人成长和发展提供良好的环境，促进公职人员与公共部门协调发展。
以此为目标，现代公共部门人力资源管理的基本任务是：
1.优化环境与秩序。人力资源管理的环境与秩序是人力资源顺利成长和合理、有效使用的基础。只有建立了这一基础，人力资源的各种管理措施才能是有效的。
公共部门人力资源管理的环境或秩序包含三个方面：（1）人力资源管理的基本规则。它是指在整个人力资源管理的各项活动中，管理部门依据什么样的原则和思想来指导管理活动，公共部门人力资源是依据什么标准和途径被选拔、任用和晋升。它决定了人力资源的来源和发展方式。现代公共部门人力资源管理确立了法治化的管理规则和行为准则，从而提供了一种理性、客观、公正的人力资源管理环境。（2）公共部门人力资源的管理体制。它通过人事管理权的合理划分，明确了人事管理部门法定的职责、权限，保证了人力资源管理职能的有效实现。（3）公共部门人力资源管理的各种管理机制。管理机制将现代人力资源管理的理念贯穿于具体的管理措施和管理方法之中，它设计了与组织发展相配套的人力资源发展路径以及所需的相关资格，提供了人力资源积极进取的保障体系和动力机制。正是在这样的管理环境中，保证公共部门人力资源管理从事其基本管理任务。
2.选拔人才。就是公共部门人力资源管理的部门通过各种渠道，借助各种方法，为公共部门寻求和吸收适合职位需要、拥有开发潜力的优秀人才。一方面它要求扩展人才来源的社会基础，保证政府从社会中广泛获取优秀人才，为此，公共部门运用了公开考试、公平竞争、择优录用的人才选拔方式；另一方面，对于行政管理中涌现出来的优秀公职人员，应委以重任，使政府获得宝贵的治国安邦人才，为此，公共部门开辟了功绩考核、晋升唯功的人才发展路线。
3.用好人才。就是充分合理的使用公共部门已有的人力资源。公共部门对已经获得和选用的人才，公共部门要真正关心，真心尊重，充分信任，大胆使用并通过职位分类、考核考绩、职务升降、奖励惩戒等方式合理配置，努力做到人适其位、事得其人，尽量发挥公职人员的潜能，使得人尽其才。组织只有用好人，才可能求得人才、留住人才。
4.培育开发人才。就是做好人力资源的预测、规划、培育和开发工作。公共部门在使用人力资源的同时，还要在对未来的人力资源的供求状况进行科学分析预测的基础上，做好人力资源的规划，通过建立健全员工教育培训体系，借助个人开发、职工生涯开发、组织开发，进一步开发人力资源的潜力，使其在适应社会发展与部门发展的需要的同时，也能够实现自己的职业生涯发展计划，实现人力资本的增值。
5.留住人才。就是通过有效的管理措施，将优秀人才留在公共部门，防止人才大量外流给政府带来的人才短缺状况，实现公共部门人力资源总量的动态平衡。为了实现留才目标，人力资源管理需要健全、完善的人力资源保障、激励机制，给他们以成长、发展的空间和动力。为此，公共部门要不断研究社会人力资源的流动规律和新的发展趋势，适应人力资源发展的要求，完善人力资源管理的机制，发挥公共部门人力资源管理的优势，在实现人力资源整体新陈代谢的过程中，将优秀人才留在公共部门，保持公共部门人力资源旺盛的创造力。留住人才是对上述几项管理任务实现状况的综合评价，如果管理部门没有完成渴望求才、合理用才、科学育才等管理任务，那么，就无法期望政府能够留住人才。总而言之，我们不能将人力资源管理的任何一项管理任务从管理整体中割裂开来，否则，它会影响到管理的其他环节，甚至全局。
要想合理选拔人才，正确使用人才，成功的培养人才，不断提高公共部门人力资源管理的效率，完成公共部门人力资源管理的基本任务，在公共部门人力资源管理活动过程中，一般应遵循以下基本原则：（1）德才兼备原则。德和才是公共部门人力资源素质的两个主要内容，“德”包括政治方面、思想品质、个性等方面：“才”主要包括知识、专业技术、综合素质等。
（2）以人为本的原则。以人为本原则即人本原则，是指人是管理的出发点和归宿，一切管理活动必须以调动人的积极性和创造性为根本。（3）岗位责任原则。所谓岗位责任制，是指根据公共部门的工作特点，在明确各个部门职责范围的基础上，用行政立法的手段，确定每一个工作岗位和公职人员应该履行的职责、必须担负的责任、可以行使的权限和完成任务的标准，并按照规定的内容和标准，对公职人员进行考核和相应奖励的一种行政管理制度。（4）竞争激励原则。竞争是公共部门人力资源管理必须遵循的又一重要准则，它可以使组织与工作的运行始终处于动态优势之中，充满活力。而要保证和维持竞争公平有序地展开，建立合理的激励机制是主要的手段和方法。（5）民主法治原则。民主与法治是我们的时代精神，是现代科学管理的精髄，对于公共部门人力资源管理工作而言，同样是基本的管理原则。
