（3）规制的失效。规制对不同阶层的利益会带来不同程度的调整，规制俘虏理论（CaptureTheoryofRegulation）证明规制政策有利于被规制产业，这是因为立法者或规制机构会被规制企业所俘获，例如被规制企业可以通过向规制机构提供有利于自己的虚假信息而使规制机构制定有利于自己的规制政策，或者立法者或规制机构出于保住职位的欲望而与被规制产业的利益集团达成某种交易以寻求该产业利益集团的政治支持，从而导致了规制机构被规制产业所俘获。这样，某一个产业的利益集团可以通过俘获立法者或规制机构实施有利于自己的规制政策而把社会上其他成员的福利转移到自己的利益集团中来。由于在其他条件相同时，利益集团中的个体数量越多，该集团中某一个个体成员的收益占集团收益的份额就会越小，而其采取行动的成本却是由自己承担的，集团中的其他人可以“搭便车”，因而使得集团中的个体采取行动的激励就越小。这一分析表明，规模小的利益集团比规模大的利益集团更容易组织，它们能比大集团表现出就某项规制政策的更强烈的偏好。由此，规制将倾向于保护小的利益集团而以牺牲更大团体的利益为代价，从而使规制偏离本意张笑雪：《西方管制经济学中关于政府管制目标的有关理论及其启示》，张昕竹主编：《中国规制与竞争：理论和政策》，社会科学文献出版社，2000年。
规制失效也可能是缘于信息的不对称。由于规制涉及规制者（如政府）和被规制者（如企业）双方，因而规制是政府和企业间的博弈，政府需要对企业的某些主要行为如价格、利润、产品质量等作出规制决策。然而，由于政府不完全占有也不可能充分掌握所要规制产业的微观状况和企业的行为信息，这就使得政府难以对企业的所有活动进行有效的规制，甚至政府也难以对它的规制行为后果作出正确的预期。政府与企业之间的信息占有不对称也会导致规制的失效张昕竹、让·拉丰等：《网络产业：规制与竞争理论》，社会科学文献出版社，2000年。
二、煤炭产业组织政策与政府规制纪成君、刘宏超：《中国煤炭产业市场结构分析与产业组织政策》，《中国软科学》2002年第1期。
有助于一个产业建立起有效竞争市场结构的产业政策类型当属产业组织政策与政府规制。中国煤炭产业的现实市场结构以及过度竞争的最主要原因是诸多年来煤炭产业没有一个系统、合理的产业政策。同时，从中国能源系统的实际来看，也需要政府对煤炭产业实施科学有效的规制。
1煤炭产业组织政策目标
依照中国产业政策发展纲要和能源发展战略，制定符合中国经济发展阶段和产业特征的煤炭产业组织政策，对于调整煤炭产业组织结构，促进形成以大企业集团为竞争主体的市场结构，促进中国煤炭产业发展，进而对保证中国经济持续稳定发展无疑有着重要的战略意义。从中国煤炭产业现实市场结构和煤炭产业现实出发，以强有力的政策手段、实施“渐进式”政府规制，通过协调竞争与规模经济的关系，克服生产分散和无序竞争，从而维护市场的有效竞争，进而促进煤炭产业整体上能够获得理想的市场绩效，提高资源在产业内的配置效率。具体说来，制定煤炭产业政策的目标主要应该考虑：
（1）提高产业的总体规模经济性。生产分散和规模经济低下是阻碍煤炭产业发展的最大痼疾。因此改变煤炭产业绩效低下的当务之急就是要改变煤炭产业产量极其分散的局面，提高整个产业的经济规模性。
（2）建立健全市场规则，促进煤炭产业形成有效竞争的市场结构。要实现市场经济的健康运行必须建立健全各项市场规则，比如市场的进入与退出规则、市场交易规则和市场竞争规则等，但本书所指主要是其中的市场进入与退出规则，以促进和鼓励有效竞争和有序竞争，实现规模经济、资源配置效率的提高和社会福利水平提高的有机结合。必须指出的是，建立健全市场规则必须以资源的自由流动为前提，否则厂商就会有动力去破坏市场规则，导致“寻租”行为的产生，从而损害社会福利。
（3）促进技术进步，提高产业效率和服务质量，增强煤炭产业竞争力。要改变中国煤炭生产的落后面貌，增强市场竞争实力，就必须制定能够促进科技投入和鼓励引用机电一体化技术、信息技术、新材料、新工艺等高新技术的产业政策，以提高煤炭生产的机械化程度和产品科技含量。这样，一方面可以实现煤炭产业的高度化；另一方面也能够提升煤炭产业竞争力，确保国家的能源安全。
2煤炭产业组织政策的基本框架
（1）制定完善的市场进入和退出政策。正如前文分析（参见第六章），导致中国煤炭产业过度竞争的重要原因是低进入壁垒与高退出壁垒同时并存，所以要塑造合理的煤炭产业组织结构，必须首先制定并实施煤炭产业的进入与退出政策，其基本思路应该是对进入进行管制，降低退出壁垒乃至对退出进行援助。
进入管制是通过控制厂商的进入行为，限制产业内现存厂商的数量，尽量使产业内的厂商数量接近于产业步入成熟阶段时所能够支持的最大正盈利的厂商均衡数量，避免厂商过度进入导致低效竞争的有力措施，这与提高产业经济规模的要求是一致的。具体可以从以下几个角度入手：①制定不同资源条件下煤炭企业最低经济规模标准，对厂商规模进行限制，严格控制新投产企业的规模水平，从而达到控制整个行业规模水平的目的。②根据“渐进式”规制原则，逐步提高各种规模的煤炭企业所应达到的技术水平标准（包括开采技术，安全技术等），以法律的形式限制新进入企业的技术水平，从而达到杜绝技术落后、质量低劣、没有安全保障的企业进入。③制定并严格实施环保规范，这一方面有利于整个经济社会的可持续发展；另一方面也有利于各种类型的煤炭企业间的平等竞争。④制定资源有偿占用制度，国家对尚未开发煤炭资源的采矿权以适当方式（比如拍卖、招标等）有偿出让，取得采矿权的企业在与该矿藏有关的经营范围内享有排他的开采权，并且对该采矿权具有转让、处置和收益的权利，没有取得采矿权的企业或个人不得进行煤炭采选业务。
退出政策针对煤炭产业来说，主要是退出援助政策问题。前文曾经分析（参见第六章的有关分析），大型煤炭企业面临如此之高的退出障碍，以致它们在陷入困境、无利可图时也不能从煤炭产业顺利退出，加剧了煤炭产业的过度竞争格局，造成资源的非有效配置。制定煤炭产业的退出援助政策可以从以下角度来着手江小涓：《国有企业的能力过剩、退出及退出援助政策》，《经济研究》1995年第2期。：①设立煤炭产业调整援助基金，对一些资源已经或接近枯竭、成本畸高、长期亏损、扭亏无望但又不能从煤炭产业顺利退出的煤炭企业给予优惠待遇，援助企业的退出和转产行为。②对煤炭产业的员工失业和再就业问题制定特殊政策。煤炭产业属劳动密集型行业，所在地区经济基础一般都比较薄弱、经济结构也比较单一，因此一旦发生退出，将产生大量的失业人员，处理不好会给社会带来极大危害。政府可以在这些企业或地区设立或资助职业介绍机构和职业培训机构，对煤炭企业退出产生的失业人员的重新就业进行指导和培训；对录用煤炭产业失业人员的企业，政府可以对其进行补贴或者给予税收、信贷方面的优惠等。③区域性经济结构调整的成套援助措施。众所周知，煤炭产业是资源指向型产业，煤炭企业所在地区也往往是依托煤炭这种自然资源建立起以煤炭采选为主体的单一的经济结构。煤炭资源终有枯竭的一天，因此，煤炭企业的退出与调整既是产业调整问题，又是区域经济结构调整问题。因此，政府应从区域性经济结构调整的角度，制定诸如吸引投资、基础设施建设等一整套援助措施，援助该地区整体的经济转型。
（2）制定鼓励政策，促进产业内有条件的企业实现资本集中。中国的煤炭企业与发达国家的煤炭企业相比规模还太小。比如，1996年美国产煤958亿吨，其中4家大企业产煤349亿吨，占36%；俄罗斯产煤255亿吨，其中1家大公司产煤243亿吨，占95%；德国产煤235亿吨，其中2家大公司产煤218亿吨，占93%；印度产煤308亿吨，其中1家大公司产煤237亿吨，占77%；南非产煤207亿吨，其中1家大公司产煤062亿吨，占30%原国家计委，煤炭工业“十五”计划和2015年规划。而中国原煤产量超过千万吨的大型企业不到20家，产量不足全国产量的20%。为了优化煤炭产业结构，应制定和采取一些扶持和鼓励政策，通过改组、兼并、控股和参股及战略联盟等多种方式，做大做强一批大型煤炭企业或企业集团，提高它们在产业中的带动作用和辐射作用。
煤炭产业政策应是一综合性的产业政策。在这一综合性的产业政策中，除了应包括进入与退出方面的政策、鼓励资本集中、实施大企业战略的政策外，还应该制定包括诸如支持煤矿建设和技术改造、提升煤矿生产和安全技术水平，推动煤炭清洁生产及利用以及煤炭液化，扶持有条件的矿区建立出口煤生产基地、提高中国煤炭在国际市场上的竞争力等技术经济政策。
同时，必须指出的是，为了适应中国市场的经济改革，中国政府相继撤销了煤炭工业主管部门（实际上能源工业主管部门均被撤销）。政府不再管理企业的改革思路毫无疑问是正确的，但遗憾的是，在这一改革过程中，政府对煤炭产业乃至整体经济的调控职能却没有建立起来。目前，中国经济进入新一轮增长期，2003年中国经济运行状况表明，煤炭对于中国的经济增长起着举足轻重的作用。在这一背景下，为了提高中国的能源安全，为了能够支撑中国经济的高速发展，笔者建议，中央政府应该成立能源委员会，赋予其制定和实施能源产业政策、根据中国经济发展制定能源产业的发展规划、指导和规范能源企业的生产经营活动等职能，以便对能源企业实施富有效率的宏观调控。
