1937年底至1938年上半年，山东大部地区沦为日本殖民地。日军扶植建立了从省、道、县、区、乡各级系统的行政机构，在占领区实行殖民统治，推行殖民掠夺政策。日本占领地区以城市、交通干线沿线、矿产资源地区为中心，同时还控制着大片农村地区。据1941年6月日伪政权控制区域94县的报告，辖区内共有689个区、5766个乡镇、90348村，人口2365万人，耕地4400万亩。日伪统治区域统辖范围极不稳定，随着中共领导的抗日根据地、国民党控制区、地方武装活动区的变化而变化。据1943年伪山东省政府统计，全省103县中，完全恢复县政的有53县，县政恢复70%～80%的有22县，县政恢复不足50%的有11县。日本在山东扶植成立了105个县级政权，然而统治力不能达到县境所有范围，更多是各种力量犬牙交错，呈现此消彼长的局面。
战前日本对山东农业资源的获取，主要集中于棉花、烟草、花生等经济作物，粮食购运只是限于为日资面粉厂提供原料，日本国内粮食匮乏问题，基本上靠从朝鲜、台湾等地进口稻米来解决。全面侵华战争开始后，随着大批日本军队、移民及其他人员的持续涌入，粮食运输供应问题变得日趋突出。然而，在战争状态下，占领区粮食生产与运销受到极大的破坏，农村社会的动荡、农业生产的下降以及流通贸易的梗阻，使占领区出现了日益严重的食粮短缺；而以往日本赖以从澳洲、北美进口的粮食，因海运受阻而近乎中断，粮食问题变得愈益紧迫，威胁着占领区殖民统治的稳定，并影响到日本经济开发计划的实施。
日军入侵使广大农村遭受战争洗劫，农民流离失所，土地大片荒芜。1938年和1939年，农业生产连续下降，1940年后虽有所恢复，但与战前相比仍有较大差距。据华北棉产改进会调查，1937～1939年，山东棉花种植面积分别为557.4万亩、278.7万亩、176.1万亩；棉花产量163万担、81.5万担、46.3万担。1941年烟草种植面积和产量分别比1937年减少64%与75%。据华北交通株式会社调查，1939年山东各种粮食作物平均比战前减产40%，棉花减产38%，烟草减产37%。战前山东小麦平均常年种植面积295万顷，1940年为290.4万顷，减少1.7%，然而总产量则由289.3万吨减至145.6万吨，减少50.3%。
连续数年的农作物减产，也给粮食流通造成严重影响。1938年5～9月，济南由胶济、津浦铁路运送的货物与上年同期相比，发送货物减少近45%，运抵货物减少近63%，货运总量由31万吨减至13万吨，减少了近60%，其中各种粮食货物约占半数。粮食减产造成流通量减少和粮食市场萧条，进而导致粮价上涨。1937年12月济南市场面粉、小麦批发价格分别为每袋2.7元和每斤0.07元，同年12月升至5.1元和0.092元，1939年12月升至6.5元和0.12元，1940年7月升至10.5元和0.22元。小麦减产与上市量的减少，致使面粉工厂因缺乏原料而开工不足。1939年4月，日伪当局决定实施“公定价格”，废止协定价格，实行票证制，面粉工厂采用直卖方式。
战前，山东地区年需机制面粉约850万袋，其中青岛地区250万袋，济南地区600万袋，生产能力约720万袋，其余需从外地购入。事变后因小麦原料不足，对外国和华中地区依赖增大。1938年青岛输入面粉约15万袋，1938年猛增到171.1万袋，1939年增至292.5万袋。1940年后面粉进口受阻，粮食不足给日伪当局造成巨大压力。
日占区日趋严重的粮荒问题，迫使日本在华北的农业政策发生变化，特别是在1940年秋日本无力用外汇进口小麦的情况下，变化更为明显。政策变化的重点是在着力开发棉花生产的同时，强调就地解决食粮自给，并对流通实行更为严厉的统制措施。1940年上半年，日本兴亚院拟订了《华北产业开发五年计划综合调整要纲》，提出除首先开发交通、电力、通讯等基础产业外，应集中力量重点开发煤炭和粮棉生产，即“重点主义”的方针。关于农业生产目标，提出“华北农产物增产着重于米谷，以期在华日人（包括军队）可以就地取得食粮；小麦杂粮亦拟兼及，以求华北当地食粮的自给；又次为棉花，以求中日纺织业原料之充足”。同年11月，日本内阁公布《对华经济紧急对策》，提出要“极力增进中国土产物资的上市”，以尽可能减轻日本的经济负担，具体就是“军队在当地自身生活上所需物资及特定的输出物资，尽量在其占领区内获得”。所需和输出物资主要是指粮食和棉花，这是日本侵略战争战线不断拉长，国力不足状况下的必然选择。
在对华北占领区的农业政策进行调整后，日伪当局制订了一系列山东农业开发的计划，并从生产、流通等环节采取了多种措施，围绕增产自给目标进行重点开发，以保证战时必需物资的供应，有效获取更多的资源。
日本在山东的农业开发政策，奉行“适地适产主义”，根据各地原有农业基础和农作特点，有重点地开发粮食作物、经济作物以及畜产品。农业统制与开发措施包括两个大的方面，一是行政控制措施，即设立从生产到收购的各类组织机构，如省道县各级增产委员会、农事试验机构、合作社及新民会组织；二是技术改进措施，如兴修水利、农业贷款、增施肥料、培育推广优良品种、培训技术人员、开垦荒地等等。
伪政权对农业开发实行一元化的管理。农业增产计划由日本陆军济南特务机关制订，具体实施通过各级日伪机构推行。这些机构既有山东地方政权设置的，也有华北改良机构的下属单位。1940年山东省公署建设厅专门设立了农产物增产实行委员会，道、县两级亦设立了相应的委员会，内设技术、食粮、棉花烟草、凿井、动员等办事机构。1941年11月又成立了山东省兴农委员会，吸收各界参与农业开发。
利用农村基层合作社这一组织形式，是日伪政权统制农村经济和农业生产的重要手段。战前山东农村合作社组织已有相当发展，1936年全省共有各类合作社4982个，后因战乱而解体。日伪统治初期，由新民会负责进行合作社恢复工作，1940年在占领区共恢复合作社166个。同年7月，山东省合作社联合会成立，负责管理道、县、乡镇的合作社组织。农村合作社多以乡镇为基层单位，采用出资制方式组成。1941年秋，由于华北地区粮食增产任务紧迫，日伪当局决定将合作社与新民会分离，建立独立的合作社组织系统。12月，华北合作事业总会成立，省市县合作社联合会作为普通会员加入。该会确立的目标有五项：将农民组织化；疏通农村金融，实现彻底领导金融；谋求物资流通的通畅；谋求农业生产的增长，担负起增产粮食运动的据点作用；谋求收支均衡。总会设立前，日占区共组织县联社44个，乡村社428个，社员数236954人，出资股数298561股，出资金额604736元，已缴金额416570元。此后按照合作社与新民会相对分离的原则，对各地合作社进行了整顿，1942年10月共有县联社20个、乡村社364个、成员172829人。
华北合作事业总会成立后，在山东建立了自上而下的农村合作组织指导系统。省合作社联合会作为总会下级机关，负责指导县合作社联合会，同时经营农业金融业务，并协调与县社的购销事宜。县社联合会负责基层合作社的组织与普及，业务上从事金融、销售、购买、生产的综合指导。乡村合作社为基层合作社，从事信用、购买、销售、生产等业务，对农户进行生产指导。省、县两级机构均由日人担任副理事长及常务理事，以便贯彻占领者的意图，控制农村合作社。日本华北方面军为此制订了《华北合作社指导要纲》，作为合作社运营的指导。合作社主要集中于日伪统治相对较稳固地区，而难以在其控制薄弱的地区推行。到1944年8月，在日占区共有县（市）联社65个，乡村社1861个，社员数124万余人，出资股数146.8万股，出资金额286.5万元；另在青岛特别市有乡村社56个，社员16万余人。
为推行农业增产计划，日伪政权专门在占领区设立综合或专业性农事推广机构，机构的职能是从事农业生产技术的推广和指导，推进农作物增产。日伪政权在推行棉、粮并举政策之前，最为关注的是扩大占领区棉花的“供出”。1939年2月，华北临时政府将原河北省棉产改进会改组为华北棉产改进会，华北各省设置分会，重要棉区设立指导区办事处。山东省分会于同年4月成立，此后陆续在德县、邹平、惠民、临清（暂设高唐）、高密、济南设办事处，负责指导当地棉花种植推广。1939～1940年，棉产改进会先后在21个县开设了自营采种圃。1941年3月，日本吸纳各类资金400万元设立华北棉花振兴会，在山东设立分支机构，由分支机构负责良种配给、棉花栽培、人员培训等事项。翌年10月，济南特务机关主持设立山东省棉业委员会，主要从事棉花征购工作。1943年8月，日伪政权为强化管理，将各棉业机构和纺织品统制机构合并，设立华北纤维统制总会，针对连年棉花收买成绩不佳的现状，主要从获取、配给、输送方面加以统制。
1938年后，日伪政权还利用原国民党政府设立的农业改良机构，成立了若干农业试验推广机构。华北伪政权设置的机构有华北农事试验场济南支场和青岛支场。两家试验场主要从事农作物品种改良、土壤及肥料试验、农作物及树木病虫害防除、造林及树苗培育、家畜改良、农业技术人员培训等。
除上述农业生产推广组织外，华北伪政权设置农产品收买、配给机构在山东也均有分支机构，而且随着战争形势的恶化，日伪政权的农业推广活动日趋萎缩，主要工作转为最大限度的获得物资，即实施农产品收买和配给统制。1938年3月，华北开发会社投资300万日元设立华北棉花会社，作为在占领区的棉花收购机构。翌年4月，日伪成立华北棉花协会，吸纳中国商人加入，在日伪控制下从事棉花收购。为进一步强化对棉花的统制，1941年3月该会实行改组，成为纺织业、棉花收购业、轧棉业日本与华商团体的联合组织，主要业务是按照兴亚院华北联络部制定的价格进行棉花收买、配给及地区协调。对大米的收买统制由济南陆军特务机关指定三井物产、三菱商事等日本大商社负责，并由军队提供协助。对其他粮食作物的收买、流通则是采取越来越严格的统制方式。占领初期，面粉厂小麦来源有3种渠道，一是委托粮栈收买；二是通过粮业公会收买；三是直接收买。1940年6月，日本设立华北小麦协会，开始对中日面粉工厂的小麦收买实施统制，采取有会员资格的商家委托收买方式，接受委托者多是三井、三菱、大仓等财阀控制的商社和面粉工厂，极少有华商会员。1941年8月协会进行改组，面粉厂日产量须达到100桶始有资格成为会员，委托收买商为指定，收买价格亦以日伪当局规定价格为准。1942年度，协会共有会员收买商31家，其中日商21家，华商10家。
太平洋战争爆发后，华北地区粮食危机愈演愈烈，日伪不断变换手段，强化粮食统制，并更多地从生产环节转向收买、配给环节。1943年3月，伪华北政务委员会成立物资物价处理委员会，同时改组成立食粮管理局，对粮食运销实行从中央到地方的一元化管理。同年4月12日公布《华北各省市食粮采运社组织规则》，规定采运社成员须是资金15万元以上、经食粮管理局审查认可的商户，商户收买粮食，须按照划定区域、分配数量与合作社及日资商社协同进行。
1944年6月，伪华北政务委员会设立华北食粮公社，省市设地方食粮公社，以“调整主要粮谷及其制品的供需，以对价格及配给实行统制为目的”，此时对粮食的统制已由小麦扩大到其他粮食品种。食粮公社的成立，表明日本在强化粮食征购、加工、分配方面开始实施更为严格的统制。
山东省地方伪政权设立的农业开发机构，除建设厅作为经济综合管理机关外，还在接收国民政府原有机构的基础上，设立了蚕业试验场、农事试验场、畜产管理局、棉花试验及检验局、农业指导养成所等机构。其中最为主要的是各类试验场。1939年4～5月，省公署先后恢复了蚕业试验场及临清、临淄、齐东、惠民4处试验农场，并在济宁增设试验农场。1940年在章丘增设水稻试验地，并增设棉花试验局和张店试验农场，后又添设了烟台、益都两处试验农场。1942年建设厅将以上农场改为省立济宁、惠民、临清、烟台、益都农场及张店农业训练所，章丘水稻试验地改为章丘农场。省立济宁农场，占地605亩，主要培育小麦品种；益都农场，占地500亩，主要培育烟草和养蚕；临清、惠民农场，各占地500亩，主要培育棉花品种；章丘农场，占地300亩，主要培育水稻品种；烟台农场，占地350亩，主要栽培果树、蔬菜和养蚕。1941年1月至次年7月，昌邑、单县、莘县、寿光、牟平、长清、阳信、峄县、临淄、益都、阳谷等县先后开设了县农场。由于省政权财政收入不足，需靠中央协款维持，建设费支出不足10%，而开发费用更为短绌，1943年省立各农场经费每家仅有数万元，根本无力从事大范围试验和推广。
日伪当局除在山东设置上述农业开发、农产物获取指导机构外，还曾为农业增产实行了一系列推广措施。这些措施主要是按照兴亚院《华北主要农产物增产方策实施要领》分年度实施。1940年华北食粮危机出现后，实施力度有所加强，1942年后华北占领区经济每况愈下，日伪农产物掠取大大重于农业开发，推广措施遂陷于停滞。推广措施由日伪政权及农业开发机构提出要求，通过占领区合作社加以推行，开发经费多为华北伪政权筹措，各级伪政权加以配合。这些措施包括：
（1）举办农业贷款。为吸引农民加入合作社，保证棉花、小麦、谷物等农作物增产，华北伪政权和省伪政权多次发放农业贷款，种类有春耕贷款（主要用于购买种子、肥料、农具、牲畜等）、凿井贷款等。1939年初，华北临时政府由“联银”筹款300万元，通过新民会、华北棉产改进会在山东贷放90万元。贷款以合作社为对象，以信用担保方式由村长负借款责任，每户贷款以60元为限，每亩可用物品抵借3元。1940年春耕贷款增至500万元，其中山东200万元，仍由“联银”拨款，委托新民会、华北棉产改进会分别办理。1941年春耕贷款为600万元，其中山东仍为200万元。贷款方法改由“联银”贷与各省公署，在省公署监督下，转由县市公署贷与县合作社联合会，再由其贷与乡村合作社。1941年12月华北合作事业总会成立后，华北占领区的春耕贷款由其负责。1942年贷款资金为1200万元，其中山东370万元，贷款方式仍是通过合作社系统办理，贷款额由每户60元增至80元，每亩抵借由3元增至8元。同年，华北合作事业总会还举办了凿井贷款，每凿井一眼发放无息贷款50元，免费配给煤炭2吨。到1943年6月底，该会共放出春耕、凿井、抽水机等6类贷款资金1.555亿元。此后因资金匮乏，华北伪政权不再进行大规模放贷活动，只是发放一些小额信用贷款。
农业开发贷款由华北政权负责筹措，山东省公署具体办理。1940年，省公署发放春耕贷款200万元，其中拨付苏北专员区20万元，省内各县市180万元，均由鲁兴银行代办；同年还在德县等32县发放凿井贷款17.2万元。1942年山东日伪政权在占领区发放春耕贷款314万元，贷款户数7.5万户，并在宁阳等34县发放凿井贷款185万元。
日伪政权举办贷款的用意，是想诱使农民加入合作社，同时解决农户购买种子、肥料、农具的费用，以恢复农业生产。但在占领区农业生产遭受严重破坏，城乡物资流通萎缩，农产品“公定价格”低于市场价格，劳动力和耕畜匮乏的状况下，农贷所起的作用十分有限。而且由于贷放过程中存在着种种弊端，如贪官污吏劣绅的侵吞私占等，也限制了农户获得贷款的可能。因此，农业开发贷款实际并未能使农业生产的破败状况发生改观。
（2）兴修水利设施。对于山东旱作农业来说，农田水利设施至为关键。日伪政权为推广棉花、烟草、粮食种植，曾在占领区实施凿井工程和水田开发、河水灌溉等措施。1939年2月华北棉产改进会成立后，为完成八年后（到1946年）华北棉花产量达到1000万担的计划，首先以贷放凿井资金的方式进行棉田水井建设。1940年度凿井2627眼，1941年度凿井2750眼。伪华北政务委员会也于1941年拨款40万元，在山东等4省农村推行凿井。省、道、县各级农产物增产实行委员会成立后，均设有水利班或凿井班，并按照兴亚院的方案实施凿井工程。1942年曾计划在山东凿井3.6万眼，根据每眼井配给2吨煤炭、贷款100元的规定，共需煤炭7.2万吨和360万元。这一计划未能完成，是年凿井贷款发放至宁阳等34县，贷款额185万元。同期日伪当局还计划在临朐、曲阜、章丘、临淄等县水洼地续开水田18900亩，轮种水稻、小麦；在恩县、武城、临清等运河两岸地区安设扬水机，利用河水灌溉。据1943年报告，日占区共有栗原式、大仓式、升恒式抽水机及人力管式水车3000台，凿井13万眼。
（3）培训技术人员。培训技术人员是从华北棉产改进会设植棉技术人员训练班开始的。1939年5月该会与北京大学农学院合作培训植棉技术员，在北京、济南、石家庄招生100名，经8个月学习后，派赴所属各省指导区及采种圃工作。华北农事试验场所设的技术训练部也于1940～1942年每年招收练习生250名，学习2年分派各地农村。山东日伪政权为实施农作物增产计划，于1941～1942年将日本技术人员委任为特务机关“嘱托”，分别派往各重点县，担任增产运动的指导工作；同时，省公署、华北农事试验场、棉产改进会、棉花增产实行委员会、小麦协会以及新民会中的相关技术人员也均在动员之列，以扩展和促进技术推广工作。
（4）推广良种，防治虫害。战前，日本有关机构曾在胶济铁路沿线地区进行过棉花良种的推广，侵占山东后，良种推广不仅范围扩大，种类也有所增加。华北棉产改进会成立后，即设立自营采种圃4处，其中济南辛庄采种圃占地96亩。后又在德县设立6处委托采种圃。1940年在高唐设自营采种圃，占地506亩。在主要产棉县如禹城、恩县、惠民、滨县、济阳、商河、高唐、夏津、清平、临清、齐东、邹平、青城、高苑、高密、潍县、平度、昌邑、济宁、历城等地也设有委托采种圃。自营和委托种圃主要从事“斯字棉”、“脱字棉”、“金字棉”品种的繁育。1941年度日占区预定棉花推广种植面积420万市亩，需用棉种4417450市斤，其中收买2178012市斤，收回1761022市斤，采种圃生产478416市斤，占10.8%。是年济南、高唐自营采种圃共收获棉种42340市斤，德县、滨县、齐东、高密、高唐、临清6县委托采种圃共收获575457市斤。
1942年前后，日占区粮食作物良种的培育和推广，主要由华北合作事业总会和华北农事试验场系统实施。合作社系统通过委托农户设采种圃，繁育种子后向农户推广；农事改良机构则是通过济南、青岛支场进行良种培育，然后向重点产粮县推广。如济南支场培育的粟“华农1号”、小麦“华农2号”在鲁中地区推广，“华农6号”、“华农7号”在鲁南地区推广；青岛支场培育的粟“华农3号”、小麦“华农3号”在鲁东地区推广。1942年华北农事试验场在历城、滋阳、济宁、高密、青岛等5市县设立小麦采种圃，并免费在这些地区配发良种16500公斤。第二年除在上述地区增设谷子采种圃外，又在平原、泰安、滕县、桓台、益都等县设立小麦采种圃。1944年复在德县、潍县、曲阜增设小麦采种圃。1943年，山东农业增产推进委员会在恩县等12县推广“华农2号”、“华农3号”51万余斤和粟“华农2号”近16万斤，在历城等8县推广水稻良种“陆习银场主”569石，在聊城等8县推广甘薯良种7万斤，在临清等产棉区推广斯字4号棉55000担，在益都等15县推广黄烟良种20公斤。1944年继续推广华农系列良种，在鲁南、鲁中、鲁东22个县推广小麦良种34.7万亩，谷子45.9万亩。
日伪粮食增产计划中，将推广化肥、种子消毒以及病虫害防治作为增加产量的重要手段。推广使用的化肥主要是硫铵（肥田粉）。1938年青岛港进口化肥为722吨，1939年为6364吨。太平洋战争后，日伪有关机构改从日本、满洲进口化肥，并在华北设立化肥工厂，以扩大供给数量。1942年华北合作事业总会春秋两季在山东配发肥田粉1430吨。1944年山东各农事试验场在高密、潍县、诸城、商河、平度、桓台、益都等42县配发硫铵肥料11528吨。病虫害防治方面，日伪曾拟订种子消毒计划，购置药械和药品发放。1942年华北合作事业总会通过合作社分配粟和小麦种子消毒药92812磅，其中青岛地区4114磅，青岛以外地区25972磅。1941年6月日本在青岛开办兴亚农药株式会社，1944年建成投产，生产氟制杀虫剂。1942年山东省食粮增产实行委员会筹集喷雾器1千余架和灭虫药品，分发至40余县。翌年又购置喷雾器850架、种子消毒器266台予以分发。1944年日伪农事机构在高密、潍县、诸城、平度、临淄、益都、桓台、宁阳、汶上、曲阜等46个县配发种子消毒剂39244公斤。
（5）扩大耕地面积。日占区农村受战争影响，出现了大量荒废土地。1942年日伪计划在章丘、临淄、曲阜、峄县、临朐、昌邑、滋阳等县开垦荒地，改良旱田。所制订的垦荒办法规定：荒废砂地、碱地属于私有者，贷予改良费，指导改良土壤；属于官有者，召集当地失业农民每人给地5亩，贷予种子、农具及每亩改良工费20～30元，3年偿还贷款，还清后土地归其私有。但是在实际推行过程中，由于日伪政权根本无意投入资金和物资，农户一贫如洗，无力开垦改良荒地，结果非但已有荒地未能复垦改良，而且不断有大片农田因战争缘故而变成新的撂荒地。
日伪政权建立的各级农业经济统制机构和实施的多项农作物增产开发措施，其本意一方面是满足日本所需棉花、粮食等重要农产品的供给，发挥占领区军事经济“兵站基地”的作用；另一方面是“确立华北经济目标的紧急自给体制”，通过增加产量，减少占领区对日满的依赖，保证食粮的获取和配给，稳定统治区秩序。这些举措虽在1940～1942年三年间有所成效，即粮食和棉花生产较战争初期有一定恢复，达到战时的高峰。但是，由于侵略战争造成的难以逾越的障碍，占领区农业生产未能恢复到战前水平，农产品实际获取数量低于计划数量，农业增产迅速演变成农业掠取，农业开发计划落空。这些措施对缓解当时的粮食危机，减缓农业生产下滑起到了一定的作用，但在农业投入不足，农村社会环境不断恶化，日伪基层组织的低效率，对农产品强制收购等等因素制约下，日伪当局的农业增产计划目标未能达到，农业经济仍处于衰败之中。
1931～1936年的山东农业经济为民国时期最高水平，全省年平均种植面积16156.9万亩，总产107亿公斤，平均单产66.2公斤；其中小麦种植面积平均5236.3万亩，总产25.12亿公斤，亩产48公斤；主要经济作物棉花种植面积623.1万亩，总产0.86亿公斤，平均单产13.9公斤；花生种植面积641万亩，总产6.4亿公斤，平均亩产99.7公斤。1936年大牲畜508.9万头，猪408.7万头、羊225.5万只，家禽2708.9万只。人均占有粮食为281.5公斤。
关于战时山东农业经济缺乏较为完整、全面的统计数据，特别是1943年后几无完整统计材料，然而综合当时的调查统计和后人的研究，可以确定农作物种植面积、总产量、单产量均不及战前。据伪山东省公署工作报告所载，在为实施增产措施的1940年，农业生产有所恢复，但生产水平大大低于战前（参）。
另据1943年出版的《北支年鉴》载，1941年山东等地小麦及11种农作物耕地面积减少16%，小麦、玉米、水稻、棉花及烟草等减产50%以上。战争期间的棉花生产，尽管采取了种种增产措施，也未能恢复至战前水平。据战前有关研究统计，山东棉花种植1929～1934年呈增加趋势，面积在500万～700万亩，总产在130万～200万担之间。而在战时的1940年，山东全省植棉约350万亩，因天灾人祸，收获面积仅140万余亩，皮棉产量109万余担；1942年植棉面积约470万亩，皮棉产量约120万担。此后由于农业生产进一步恶化，生产水平有可能大大低于1942年。1941年花生种植面积409.9万亩，产量4.28亿斤，1942年447.8万亩、4.12亿斤。小麦生产1939、1942、1943三年平均种植面积2925.2万亩，1939、1942两年平均总产9.8亿公斤。据此计算，亩产仅为33.5公斤，比战前下降30%，总产下降61%。由此可见，抗战时期，农业生产水平呈下降趋势，日伪政权的增产措施并未能挽救农业经济衰败的困局。
农业生产水平的下降势必影响到农产品的供给，日伪政权虽实施多种方法统制“收买”，但仍未达到其计划数量，食粮危机不断加重，农业开发计划最终破产。太平洋战争爆发前，华北食粮危机已相当严重，但尚可从国外、伪满洲国等地进口农产品作为补充，对占领区农产品的收购统制尚限于棉花、大米。此后由于更加强调“现地自活主义”，有限度的“自由收买”转变成“行政收买”，多方参与变成一元化管制。日伪统治中后期成立的食粮管理局、采运社、食粮公社等机构，其职能就是进一步统制“收买”，控制粮食流通，以增加征购数量。这样，农业开发便从增产、收买双重目标转变为收买、配给单一目标。
日伪政权虽实施了农业增产措施，制订了农产品收购计划，但生产和收买实绩远未达到计划数量。1942年，日伪在山东占领区的小麦征收计划数为8.8万吨，而实际征收数为57845吨，只完成计划数的65.7%；1943年计划征收量为17.8万吨，尽管采取了“行政供出”等统制措施，但当年只完成征收58285吨，征收比例下降至32.7%，与收买计划目标相去甚远。棉花的收买、征购也日趋不畅，1945年4月济南日军联络部对山东日占区收买实绩调查报告称：全省计划收买77.95万担，实际收买11.69万担，仅完成计划数的14.99%。具体情况。
日本发动侵略战争需要各种资源尤其农业资源的支撑，为此日本不仅从保障大陆兵站基地粮食供应的需要出发，制订了详尽的开发计划；而且通过省道县合作社、华北农事试验场、华北棉产改进会、华北食粮统制机构以及省内各级日伪机构实施了一系列增产措施。然而在其“现地自活”方针指导下的农业开发，目的无非是为了发挥占领区“兵站基地”的作用，以日趋严密的经济统制为手段，对农业资源进行竭泽而渔式搜掠，结果农业开发未能扭转农业衰落破败的局面，相反广大农民的负担日益加重，农业生产继续遭受摧残和破坏，农业开发最终归于失败，农村经济进一步陷于破产境地。在侵略政策和统制经济体制之下，农业开发的失败有其必然性，究其原因和表现有以下几点。
其一，日伪当局制订并实施的开发和收买计划，具有明显的虚幻性，完全无视战争给农村社会带来的劫难。战时生产环境的恶化，原有流通关系的破坏，役畜、农具、肥料的匮乏，农业劳动力被征用和逃亡，这些因素都不可避免地使原有农村经济和农业生产遭受破坏。战争期间，日军所到之处随意征用耕畜、大车为之运送军粮和弹药，青壮劳力被征用服苦役现象更是十分普遍。日军为隔断所谓“治安区”与“非治安区”的联系，修建了许多“县境壕”、“惠民壕”、“护路壕”，并在占领区域内修筑据点、碉堡、公路等，为此征用了大批人力和物力，这样不仅造成大批农业劳动力流失，而且加重了农民的负担。1939年2月，日伪当局颁布《铁路爱护村条例》，规定“在铁路线附近二公里以内，须组织铁路爱护村”，由村民担任护路工作，所需费用全部转嫁给“爱护村”负担。对此，在1942年新民会的一次会议上，山东代表曾就爱护村农民处境发表议论：
不仅义务工作，且须担负经费。缘爱护村，在铁路两旁修盖岗屋，昼夜出夫看守，关于工资灯油累计计算，数字之大，恐非一般人所尽知。单就山东省临淄县第三区而论，每晚须出民夫一百一十一名，每月须担负经费一千八百八十七元，全年二万二千六百四十四元，是项用费，完全由爱护村负担。当兹农村凋敝之际，农民有此负担，其困难不言可知。
日军强征农村劳力修筑军事设施和供经常性役使的现象较为普遍，在“治安区”与“非治安区”接壤地区则更为频繁。1939年12月伪临时政府山东庶政视察团报告中也承认：
每日军事行动颇为频繁。但因道路交通运输均感不便，尝有抓民车、夫役之事。驱驰如犬羊，役使如牛马。既已达目的地，不特不给工资，且更不给饮食，且有驱作战事工作者。所以被抓之民夫，能以得庆生，即属万幸。
1940年日军为确保淄博矿区的安全，防止抗日武装的攻击，决定在博山、淄川境内修筑遮断线工程。工程于1941年10月开工，由壕沟、石墙及炮楼组成，工期长达15个月，博山每区每日派民夫500人，共征调民工110余万人次，耗费民财20万元。遮断线经过区域，占用民田1千余亩，取石拆堰导致千余亩土地被雨水冲塌，因该线阻隔，线内外有2500余亩土地无法耕种。据山东抗日根据地各战略区不完全统计，从1937年12月至1943年5月，日军在山东修筑据点2184个，封锁沟墙8494华里。如按一个据点占地15亩计，共占地32600亩；封锁沟墙每华里占地9亩计，共占地76446亩，两项合计占地109106亩。
作为农业生产基本要素的土地被迫退出生产领域，毁坏了农业的根基，造成农作物种植面积、产量大幅度减少；农民负担的加重，进而影响了农业收益。当这种现象在占领区演变成全局性、普遍性状态时，日伪的农业开发和增产措施不仅不能产生实际长久效果，反而使农业生产和农村经济日趋萧条。
其二，日伪农业开发与收买计划存在着难以克服的内在矛盾。为获取战争所需的农产品资源，在生产下滑的状况下，日伪政权只能依靠推行各种统制措施来弥补农产品供应不足，使“行政性收买”变成竭泽而渔的掠取。随着日伪统治向广大农村区域的扩展，城乡间的物资交流日趋减少，原有的农村市场出现严重的衰落和萧条。日伪政权出于税收征管的便利，曾对农村市场体系妄加干预，人为减少集市数量，以求与区公所数量相当。农村经济的破败和农民资金匮乏，以及城乡间物资交流呆滞，使城市输入乡村的诸如棉纱、棉布、糖、火柴、烟草、煤、盐等消费品减少，乡村向城市提供的农产品也相应减少，城乡间商品交换的受阻，给农业生产带来不利影响。
以棉花流通为例，棉花收购和配给统制政策使正常的棉花流通过程发生了变化，战前形成的市场关系被破坏，城乡之间的有机联系被阻断，结果导致棉花上市率逐年降低、商品化程度不断下降。1938～1941年山东皮棉产量分别为81.5万担、46.4万担、33万担、10.9万担，上市量则分别为59.9万担、28.4万担、21.4万担、5.9万担，比率为73%、61%、65%、54%。棉花不能自由流通，必然使棉农收益下降，加之统制政策设定的种种限制，棉农只得放弃棉花种植。以产棉大县临清为例，棉花种植比例一向居农作物首位。但因战时粮食严重不足，农户被迫放弃植棉改种粮食作物，结果棉花种植面积和产量均较战前下降。日伪当局既想确保战略物资——棉花的种植，又想增产粮食，稳定占领区粮食供给，然而在其统治之下，农户口粮朝不保夕，实际根本没有余力维持经济作物种植。
其三，日本对农业经济的统制，从局部到全面，从分散到统一，始终是将如何获取作为解决农产品匮乏的主要对策，农业增产措施往往流于形式。太平洋战争后，日伪对农产品的收买转变为直接的“行政获取”。日伪当局强行规定在建立政权的地区实行“责任供出”，即按预估产量确定收购数量，并按所颁布“公定价格”进行收买，结果在实际产量少于预期产量，“公定价格”低于市场价格的情况下，农民仍要按规定“供出”。
日伪最早实行统制的粮食作物是稻米，战争初期即由日本军需机构实行统制。据满铁调查部1941和1942年两次实地调查报告称：历城县规定稻米只能卖给合作社，不准自行卖给粮商，而实际上农民如将稻米运往济南销售，比交予合作社能得到更高报酬；同时农民还被迫以高于市价的价格从社内购买配给的煤油、火柴、香烟等生活必需品。1943年华北日占区农作物“公定价格”与市场价格比较，小麦平均只有43.7%，粟为31.6%，玉米为32.6%，高粱为33.2%。低廉的统制收买价以剥夺农民利益为条件，给农业生产和农民生活带来极为不利的影响，民众也必然以各种方式进行抵制。
1940年后日本即对抗日根据地实施长期经济封锁，1942年第三次治安强化运动更是将经济封锁作为重点。通过设置封锁线、物资配给和输出入许可制、交通要道检查等诸多方式，日伪建立起经济封锁体制，对“非治安地区”进行严密封锁。1942年6月，山东省物资对策委员会发布的《防止物资流向匪区要领修正案》中规定，运出物资需经日军大队长以上长官许可，列入控制的物资有14大类，涉及全部基本生活用品和重要军需物品及原料。经济封锁不仅使抗日根据地出现严重的物资短缺，而且由于人为限制商品流通，导致城乡市场交易呆滞，加剧了日占区物品匮乏。1942年1月青岛市的一份报告材料称：
查本市需用日常生活品之来源，向来仰自乡间及附近各县。例如食粮、土产、鸡鸭、蛋、水果、木柴、蔬菜、猪牛等类，均由乡间贩商自动运来青岛，为数甚多。自从我方实行经济封锁后，所有匪方一般乡民，因之中止其贩运，长此以往，关于本市需用上列物品，必至渐次缺乏。
在严禁物资流入“非治安区”的同时，日伪利用各种手段对其农畜产品进行抢夺。一是利用贬值的法币，从日占区之外套取物资；二是用以货易货的形式换取所需货物；三是设立特殊贸易机构，利用“非治安区”客商隐蔽收购重要物资；四是在靠近根据地的公路、据点设立交易场所，专事粮食和土产的收买。1942年日伪的抢夺活动范围已进入到抗日根据地核心区域。日伪政权还利用新民会、合作社组织“收集班”，在日军进行“讨伐”、“扫荡”时抢购农产品，以谋求扩大重要物资的来源。
其四，日本对农业经济的统制和开发的目的是为了更加有效的获取农业资源，而掠取又重于开发，且愈演愈烈，其对农业生产造成的破坏又远非农业增产改良措施所能补救。1939～1945年，日军对中共领导的山东抗日根据地进行的千人以上“扫荡”有190余次，其中万人以上的有17次。“扫荡”期间，凡日军所到之处，即有杀掠民众的事件发生。1941年冬季，5万日伪军对沂蒙地区进行铁壁合围大“扫荡”，共杀害3500人，捕捉青年壮年近2万人。日伪政权不仅为军事需要征用大量劳力，而且供经常性役使而耗费的劳力数量更为庞大，给农业生产带来的不利影响更为持久。
除征调农业劳动者在省内修建各类军事、公路及工矿工程外，日伪当局还采用诱骗、胁迫、强制的方式，以劳工的形式将大批农民送至东北、日本服役。1934年4月，在天津陆军特务机关指导下设立了大东公司，并在青岛、烟台、威海卫设立事务所。1937年后，伪满洲国推行第一次产业开发计划，对劳工的需求增大。于是，日伪政权于1938年9月在青岛设立山东劳工福利局，10月在济南设立山东劳务公司，翌年2月又在青岛设立大陆华工公司等一系列劳工征召机构，由这些机构在山东大规模招募劳工，此后山东入满人口迅速增加。详。
在完成对华北军事占领后，日本政府制订了《日满华经济建设要纲》，提出有计划组织劳工入满，以满足伪满洲国重化工业、矿业和农业开发对劳动力的需求。此后对华北及山东劳工的募集转向大规模强制性阶段。1940年4月，“华北交通”、“满业”、“满铁”决定在铁路沿线“爱护村”招募劳工，分别为满洲重工业会社和抚顺煤矿招募劳工15万人和3万人。是年征召劳工在山东达到高峰，据满洲劳工协会济南支部统计，1940年经由烟台港输送东北服役劳工达12万人。该年度自华北赴东北的劳工136.6万人，其中山东劳工70.8万人，占53%。
日本占领山东后，农村经济的衰落，曾一度使山东劳工募集较为顺利。但后来因赴满劳工报酬低，待遇恶化，死伤率高，劳工汇款受到限制等因素，赴东北的劳工急剧减少。为应对这一局面，1941年7月，华北开发公司与伪华北政务委员会联合设立华北劳工协会，统一接管新民会和满洲劳工协会在华北各地的劳工招募机构。协会在济南、青岛、烟台等9个城市设办事处，并指定山东、河北、苏淮三地16个县为实施县，其中山东就有11个县。此时对劳工征召已由骗招演变成强征。据华北劳工协会调查统计，1941年度赴满洲、蒙疆的山东劳工有57万人。
在太平洋战场上失利后，日本为解决劳工日趋枯竭的问题，在华北及山东实施了“劳工强力供出体制”，指令各级伪政权和组织配合协助，扩大强征范围。华北劳工协会开始实施强制性募集政策，采用硬性摊派指标、定点强征甚至公开抓捕等手段强征劳工，然后集中运至各地充当苦力。1943年后包括山东劳工在内的华北劳工还被送至日本，从事矿业、装运业、土木建筑业等极其艰苦的劳作。1939年后山东赴东北移民中有相当部分是劳工身份。据对惠民县1948名迁移东北者的调查，胁迫作劳工者达1712人，占87%。整个抗战时期，山东移往东北且留住者有289万人，据推算劳工不下200万人。
被征召的劳工基本为农村青壮男子，是农村劳动力的主体，农村青壮劳动力被大量征召、掳掠、屠杀，必然造成农村劳动力缺乏，而农业劳动投入不足，恰是当时农业生产衰退、农村经济破败的重要原因之一。正是由于日本侵华战争对农业的掠夺和破坏，对农民的役使和杀戮，使农业生产衰落，农民在日伪政权横征暴敛重压下大量破产，农村经济陷入破败境地。
§§第七章 经济统制条件下的工商资本扩张
