本章要点
1.有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。
2.有效的监督行政体制是法治社会的必要条件。
3.一个国家的监督行政制度及其运行的完善性，既体现了该国的法治状况，也表现了该国的民主程度。
一、监督行政概念
（一）监督行政的环境
政府作为社会公共机构，其行政行为具有双重性质：一方面，人们借助政府的公共力量，实现了分散的众人和一般社会组织无法达到的目的；另一方面，政府公共权力具有一般权力的扩张倾向，西方学者则认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”为了控制政府不断膨胀的权力边界，必须对政府及其公务员的行政行为实施必要的监督。再从权力的委托（人民）——代理（政府）关系看，行政权力在国家权力空间中具有被委托的代理者身份，为了保障权力受托者（政府）对权力委托者（人民）负责，必须对政府行政权力加以有效的监督和控制。随着各国政府事务规模的增长与行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的主导地位越来越突出，建立健全监督行政体制的吁求也因此越来越强烈。
从法理上讲，在我国“议行合一”的国家政权体系中，行政机关只是立法机关的执行机关。但在实际生活中，行政机关发挥着非常活跃的管理功能。在行政机关从事大量社会经济管理活动的同时，行政权也在授权立法、兼行部分准司法权、扩大自由裁量权等方面得到了实质性的扩展，表现出广泛性、主动性的特点。因此，加大监督行政力度，完善监督行政结构，增强监督行政实效，以保证行政机关准确、全面、高效地依法行政，是我国的当务之急。
（二）监督行政的概念
我国行政法学界在关于国家行政管理的监督制度上存在着许多不同的概念表述，主要提法有“行政监督”、“监督行政”、“行政监督检查”、“监督行政法律关系”、“行政法制监督”等。在这些概念中，主要存在三种不同的内涵范畴：一是行政监督检查，指行政机关依据法定监督权，对行政相对人遵守法律、法规、规章，执行行政机关的命令、决定等情况所进行的监督检查活动。二是行政（或政府）法制监督，通常有广义和狭义的两种理解。狭义的行政法制监督，是指法律监督机关和依照法律规定有监督权的国家机关，对行政机关和公务员实施的监督；广义的行政法制监督，是指以政党、国家机关（包括立法机关、行政机关、司法机关）、社会团体、公民等为主体，对行政机关及其公务员实施的监督，其中包括行政系统内部的有关监督。三是监督行政或行政监督，一般认为这两个概念大体上与上述广义的行政法制监督相一致。
所谓监督行政，是指国家机关、政党、社会团体和公民等主体依法对行政机关及其公务员的行政行为进行全面的监察、检查、督促等，以此确保国家行政权力在法定范围内运行。监督行政具有以下三个基本特征：
1.监督对象的特殊性。监督行政的对象是行政机关及其公务员，包括依法拥有行政管理权力的非行政机关组织及其工作人员。任何不拥有公共行政权力的其他组织或个人，均不属于监督行政的对象范畴之内。
2.监督主体的多元性。监督行政是一种全面的监督，各类监督主体对行政机关及其公务员的监督具有不同的功能和方式。多元的监督行政主体主要有：国家机关，包括国家权力机关（人大及其常委会）、行政机关（包括监察机关、审计机关等）、司法机关（人民检察院和人民法院）；政党组织，包括中国共产党和各民主党派；社会力量，包括人民政协、社会团体、企业事业组织、大众传媒和公民等。
3.监督内容的广泛性。监督行政的内容是与行政主体及其活动相关的一个综合体系，涵盖了行政活动的各个方面。从结构上看，容纳了整个行政组织、行政部门和全部公务员的公务活动；从功能上看，涉及政府的政治、经济、文化和社会职能的各个领域；从过程上看，包括信息情报、政策抉择、计划规划、指挥协调等所有行政行为及其产品。
对监督行政概念作进一步的分析，可以得出以下两点认识：第一，有效的监督行政与法治密切相关。监督行政是为了保证国家行政权力在法定范围内和合法轨道上运行，这就要求行政机关及其公务员依法行使职权，有效的监督行政体制是法治社会的必要条件。第二，广泛的监督行政与民主密切相关。由哪些主体实施监督，直接反映了一个国家监督行政制度的性质，在本质上反映了一个国家民主的性质和程度。当对政府的监督来自社会大多数成员时，这个社会就是民主的。因此可以说，一个国家监督行政制度及其运行的完善性，在形式上表现为该国的法治状况，在内容上表现为该国的民主程度。
（三）监督行政的原则
我国监督行政的实施，必须遵循以下四个基本原则：一是合法原则。监督行政的各项活动必须有法可依，有法必依，监督依据、标准、方法等要件与处理结果都必须与法律、法规的文义和精神相一致。二是公正原则。监督主体必须坚持原则，秉公办事，不徇私情，平等对待被监督者，切忌有意偏袒和蓄意歪曲。三是及时原则。要及时采取监督和纠治措施，迅速掌握证据和阻止违法乱纪行为，不给被监督者掩饰的机会，同时尽可能地挽回损失和负面效应。四是彻底原则。监督行政一旦实施，一般须有明确的结果，不能由于内外关系的复杂性或新问题的增生等任何原因而不了了之。若一时无法得出最终监督结论，必须一方面提供有关说明性原因，另一方面保留在必要时继续调查的权力。
另外，我国的监督行政不同于西方国家的权力制衡。监督和制衡的共同点在于对权力的约束。但监督侧重于从单向角度出发，是一种权力对另一种权力的制约；制衡侧重于从双向或多向的角度出发，是权力之间的相互对等的约束。监督强调由监督主体向被监督者发出的行为；制衡强调有关双方或多方互为监督主体和监督客体。监督者和被监督者在权力地位上可以有高低之分，甚至彼此悬殊；制衡双方权力地位较为平等，以分权鼎立为结构前提。我国习惯上使用监督概念而避免制衡概念，反映了我国权力关系的实际情况。当然，我国监督行政体制的确立与完善，虽然不采用西方国家分权制衡的监督形式，但可以吸取权力制衡的某些有益的经验，以此完善我国的监督行政制度。
（四）监督行政的一般程序
我国监督行政主体广泛，内容丰富，关系复杂，各类监督体系的程序和途径不尽一致。但一般说来，若以某个特定的监督主体的监督实践为一套完整的行为程序，可以对监督行政的一般程序作如下抽象描述：
1.明确依据和标准。监督主体必须充分掌握和明确领会监督依据和判断标准。监督行政的依据和标准，包括宪法、法律、法规和国家政策，有关党纪、政纪，有关具体职位的行为规范、职责要求，以及特定行政领域中的评价指标等。
2.收集材料和证据。广泛收集有关监督客体和监督目标的材料、证据及其他相关信息，以此作为正确监督的基础。材料证据包括文字材料、口头材料、录音和录像材料等。可以通过实地调查、审计、审查、检查、听取汇报等多种形式予以收集。
3.分析评价。依据既定标准，对掌握的有关材料进行分析研究，鉴别真伪，权衡轻重，并结合监督客体的实际情况作出客观评价，提出具体处理决定、意见或建议等。
4.实施处理。非权力监督主体的监督，例如政协、社会团体和公民个人的监督没有直接处置权，只有提出批评、意见和建议的权利。权力监督主体可以根据对材料的分析判断、审理结果或根据其他监督部门转送的处理意见，在法定职权范围内，运用适当形式对本次监督依法作出处理决定。
（五）监督行政的作用
“依法治国”、“依法行政”不仅要求国家行政管理有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，而且必须加强对行政机关及其行政行为的监督和约束。监督行政是我国社会主义监督机制中的一个重要组成部分，在依法行政、提高效率、优化政府形象等方面起着极为重要的作用，从而有力地促进国家行政管理的民主化、法治化、廉洁化和高效化发展。监督行政的作用一般包括预防、改进、补救和评价四个方面。具体而言：第一，监督行政的有效实施，可以保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进社会主义民主的健全完善；第二，可以防止政府和公务员滥用权力，教育公务员廉洁奉公，纠治和惩戒违法乱纪行为，消除官僚主义和行政腐败，保障政府依法行政；第三，可以维护社会稳定，促进社会主义经济建设的良好发展。
二、监督行政体系分类
（一）监督行政体系的基本分类
西方国家为控制政府权力的规范行使，一般以“分权制衡”作为监督行政的理论依据，建立了诸如宪法监督、对行政行为的司法审查、对授权立法的监督以及议会监督专员等重要监督制度。我国监督行政体制立足本国实际，同时借鉴了国外的有益经验，形成了对行政机关和公务员的全面、多层次、多方位的监督体系，包括内部监督和外部监督。
内部监督可以划分为专门监督和非专门监督两类。内部专门监督包括行政监察和审计监督。内部非专门监督包括上下层级监督和平行部门监督两个方面。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体的监督，其中外部权力监督包括：中国共产党作为执政党实施的监督；国家权力机关的监督；人民检察院和人民法院实施的监督（亦称司法监督）。外部非权力监督包括：人民政协以及各民主党派的监督；各人民团体（工、青、妇等）、群众组织、企业事业组织、公民以及新闻媒介等的监督。
（二）行政机关内部的专门监督
主要是指政府专设的监督机关实施的监督以及各类专业性监督。狭义的专门监督指行政监察机关进行的监督，即行政监察。广义的专门监督还包括对政府部门财务收支情况所进行的审计监督。县级以上地方各级行政监察机关和审计机关受本级政府和上一级主管机关的双重领导，在业务上以上一级主管机关领导为主。
1.行政监察。监察机关是政府专设的监督行政职能机构。行政监察是指监察机关依法对行政机关和公务员以及由行政机关任命的其他行政人员所进行的监督。（详见第十九章）
2.审计监督。它是指国家审计机关，根据有关法律、法规，对行政机关的财政、财务行为和经济活动进行审查监督，以预防和纠正国家财政经济活动中的弊病和违法违纪现象，保障国家预算得以合法有效地分配和使用。审计监督的方式主要有四个方面：
第一，监督检查。审计机关要求被监督单位报送财政预算、财务计划、决算、会计报表和有关资料信息，检查被审计单位的有关账目、资产，查阅有关文件资料，对审计中的有关事项展开调查，证实被审计单位的财政、财务收支是否真实、合法和有效，发现并揭露弄虚作假、违反财经纪律、贪污、偷税漏税、专项资金挪用、隐瞒截留财政收入、挥霍浪费、违法经营等问题。对正在进行的严重违反财经法规、损害国家利益的行为，提请有关主管部门作出临时制止决定。制止无效时，通知财政部门或银行暂停拨付有关款项。
第二，作出处理。审计机关有权根据审计结果和情节轻重对违反财经法规的被审计单位作出相应处理。具体的处理方式有：警告、通报批评；责令纠正违反国家规定的收支；责令退还或没收非法所得；对违反规定使用财政拨款或银行贷款、严重危害国家利益的被审计单位，作出停止财政拨款和银行贷款的决定；根据有关法规作出罚款处理等。
第三，提出建议。审计机关在审计活动中发现被审计单位在财政、财务制度方面以及经营管理制度、经济活动方面存有弊端和漏洞，向被审计单位提出健全制度、改善工作的建议和措施，以遏止和防止经济管理和经营活动中的不正之风。
第四，实施移送。对违反财经纪律和法规的被审计单位的直接责任人和单位负责人，审计机关认为应当给予行政处分的，移送监察机关或其他有关部门处理；情节严重、构成犯罪的，将材料移送司法机关，提请司法机关依法追究刑事责任。
（三）行政机关内部非专门监督
行政机关的这种监督，也称行政工作监督，主要包括上下层级监督和平行部门监督。上下层级监督，即各级行政机关按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督。上级对下级的监督是一种行政长官监督。下级对上级的监督包括批评、意见、建议或向有关部门提出举报、申诉和控告等监督形式。平行部门监督，即政府职能部门就其所辖事务，在自身权限与责任范围内对同级其他相关部门实施监督，一般指财政、工商、卫生等行政部门在开展正常行政活动时所涉及的对同级其他部门的监督。在行政机关内部非专门监督中，尚未形成对等的双向监督关系，比较强调的是上级对下级的监督。
上级对下级的监督内容一般包括忠诚监督和效率监督两个方面。所谓忠诚监督，是指对下级部门和人员是否遵守法律、法规、规章和国家政策、是否遵守工作纪律、是否执行上级指令等进行监督。所谓效率监督，是指对下级部门和人员完成某项行政事务所消耗的成本和所取得的效果，即对所花费的人力、物力、财力和完成工作的数量、质量进行监督。监督的主要方式包括对下级工作计划、行政措施的审查批准；改变或撤销下级不适当的行政决定；对下级的具体行政行为进行复议并提出裁决；要求下级定期或不定期地汇报工作；对下级进行定期或不定期的工作检查，实施相应的奖惩制度；对特定的事项进行专门调查并作出处理等。
（四）行政机关外部权力监督
主要包括（执政）党的监督、人大（及其常委会）监督和司法监督。
