我国民间资本举办医疗机构准入制度非公立医院作为国家医疗卫生服务体系的一个有机组成部分，向社会提供多元化服务，满足了不同层次消费人群对医疗服务的需求，为居民提供了更多的就医选择。国务院2010年5月13日发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，要求消除市场准入障碍，创造公平竞争、平等准入的市场环境。随后，国家发改委、卫生部等五部委于2010年12月3日发布了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》提出了鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业的6项具体措施，以此放宽社会资本举办医疗机构的准入范围。这些政策的出台说明了国家已经开始重视非公立医院在我国医疗改革进程中所发挥的作用。
因此，时值国家出台了扶持民间资本投资的政策之际，对我国民间资本举办医疗机构的准入进行研究并提出相应的对策措施具有现实的意义。将为各级地方政府的相关部门在贯彻和实施国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和国家发改委、卫生部等五部委发布的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》等有关促进非公立医院健康、持续、快速发展的政策精神这一战略决策过程中提供有价值的建议。
一、民间资本举办医疗机构准入障碍形式
目前，民间资本举办医疗机构的形式主要包括民营医院、股份制医院、中外合资或合作医院等非公立医院。它是以公民的健康服务为目的，采取市场经济的运作方式自主经营、负盈亏、自我约束、自我管理，在激烈竟争中谋求生存发展的、符合医疗机构执业登记条件的医疗卫生机构。20世纪80年代以来，我国民间资本举办的非公立医院的发展环境喜忧参半。一方面，国家从政策和法律上鼓励、支持和引导民间资本投资医疗卫生事业。另一方面，由于受制于历史的、体制的、习惯的等因索影响，非公立医院在医疗行业中处于不公平的竞争地位，长期处于停滞不前的发展状态，形成了民间资本举办医疗机构的准入障碍。
1.非公立医院的法律定位的不准确
我国非公立医院的法律地位不明确，到底属于企业性质，还是属于医院性质，或者属于两者兼有的特殊属性。如果定位于企业，就应当依照《公司法》、《企业所得税法》等法律法规进行运作，依法纳税；如果定位于医院，就不应当纳税，和公立医院样同等对待。同时，由于非公立医院缺乏纳税标准或实施细则，许多营利性的非公立医院需要交纳的税费占其收入的较多的比例。这是因为，在核定非公立医院性质时是依据“自愿选择与政策核定相结合”的原则，但一般非公立医院很难被核定为非营利性。在核定非公立医院性质的时候，不少的地方卫生行政部门一刀切地把其划为营利性医院，把他们推向了市场。
这种法律地位的不准确造成了目前对营利性或非营利性非公立医院的纳税不合理的局面。这样，既不利于非公立医院和一般企业的竞争，又不利于非公立医院和公立医院的竞争，阻碍了民间资本举办医疗机构。
2.非公立医院医疗卫生资源配置的不合理
目前，非公立医院和公立医院在医疗卫生资源配置上存在着不平等的待遇。长期以来，公立医院占有着我国的大量医疗卫生资源。国家在制定和调整区域卫生规划、医疗机构设置规划和其他医疗卫生资源配置规划时很少考虑到非公立医院发展的需要，即使是符合准入标准的条件的非公立医院也不除外。
这种阻碍民间资本举办医疗机构体制主要表现在三个方面：一是，医疗保险定点的问题。根据医疗保险定点的相关规定，医保部门审批医疗保险定点单位主要是看收费标准和服务质量两个指标，只要审核合格不管是公立医院还是非公立医院都可以成为定点医院。但医保部门的相关人员一般认为公立医院是提供基本医疗服务的主体，承担基本医疗保险任务理所当然。而国家界定非公立医院为营利性医院，一提到营利，医保部门还是在一定程度上存在不信任感，在医保定点单位审批中有一定的歧视。所以当前大多数的非公立医院都没有取得医保定点资格。二是人才的问题。人才是非公立医院发展的关键，只有有了合适的技术人才，非公立医院才能办出自己的特色，才能吸引大量病源，才能更好的发展。由于非公立医院职称评定、晋升和科研课题招标比较困难，户口的解决相对于公立医院也较难，这就使得中青年业务骨干很难向非公立医院合理流动。同时也很难留住自身培养的人才。非公立医院只能聘请公立医院的离退休人员和大学应届毕业生，这就造成了人才结构的失衡，形不成合理的人才梯队，不利于非公立医院的长远健康发展。三是医院评级的问题。非公立医院不评级，不实行分级管理。在医疗服务价格上，不管非公立医院的经营规模和技术条件如何，都按一级医院标准收费，这种规定从政策上制约了非公立医院的发展。
3.非公立医院执业范围的不明确
社会对非公立医院认同度不够高，从而使其处境艰难，给规范执业的医院带来很大的行业风险。个别非公立医院的虚假广告使得他们普遍在社会上的声誉不好，给人的印象总是骗钱或水平差。
这种现象的产生，一是，医保定点大门没有对非公立医院敞开，为了吸引患者，他闪就把目光投向了发布广告上。许多非公立医院超范围行医或在执业许可证上打擦边球：有的超执业范围搞美容、整形、性病等，牟取不当利益。有的执业许可证批准的是内科，但开了一大批一级科室，如糖尿病专科、肝病专科、胃肠病专科、肾病专科等，其实并无符合资质的专科医生。从现行的《中华人民共和国广告法》和《医疗广告管理办法》等法规来年，法律法规对医疗广告做出了较为完善的规定。但是，非公立医院的虚假广告屡进不止，引发了非公立医院的信任危机。
二是，由于监管体制不健全、信息公开披露较少，造成对非公立医院的执业范围的监管不到位，没有明确非公立医院的执业范围。
三是，由于部分非公立医院不自律，不愿透露医疗机构业务运行信息，特别是对财务收支运营信息更加保密，即便是对卫生行政部门也如此，有时即使提供信息也不一定真实，在一定程度上阻碍了行政部门的监管，不利于非公立医院的健康公平发展。
所以，法律没有对非公立医院的执业范围加以明确的规定，导致了非公立医院的执业范围与其具备的服务能力不相适应现状。其结果是扰乱了民间资本举办医疗机构准入机制的秩序，影响到非公立医院的发展。
4.非公立医院参与公立医院改制不积极
我国医院改制的目标，在现阶段可以从不同层面来理解。从广义或宏观层而看，医院改制涉及公立医院的布局和结构调整，通过医院改制实现有退有进，把重点转向国家基本卫生保健制度的建设上。从狭义或微观层面看，通过医院制度的改革与创新，把医院从政府的附属物和行使国家卫生职能的工具改制为具有独立法律资格的医院法人。按照我国《民法通则》的有关规定，公立医院可归类为事业单位法人。医院作为法人就必须有独立的法律人格，而独立的法律人格是由独立财产和独立意志两个要索构成的。独立的意志是作为民事主体取得和行使权利的前提，独立的财产是民事主体为相应行为承担责任的物质保障。只有解决好医院的意志独立，真正赋予医院独立的主体地位，才能理顺政府与医院的关系，解决政府职能与医院职能不分问题，做到政事分开、管办分开，这是医院自生体制、机制改革的真正动力。
由于，我国长期以来没有解决公立医院法律人格的独立，以至于不可能很好地解决公立医院的财产独立问题，没有正确对待公立医院发展中资金缺乏的现状。这也是民间资本虽然看好医疗市场却怯于制度上的准入障碍而踌躇不前的原因。
所以，明确和完善公立医院的独立法律人格，不仅在于明晰法律关系，更重要的在于借此建立公立医院科学有效的治理结构。才能破除社会资金进入医疗领域的障碍，以及盘活公立医院存量资产，开辟新的融资渠道，引导民间资本参与公立医院改革，积极稳妥地把部分公立医院转制为非公立医院，适度降低公立医院的比重。
5.非公立医院管理体制不合理
一方面，执业面临不公平对待问题。非公立医院享有权利和履行义务的不平等主要表现在：一方面是依据《医疗机构管理条例》、《关于城镇医药卫生体制改革指导意见》和《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》的规定，不能依法享有政府财政补贴的权利，大多不能加入医保定点的权利等；另一方面是纳税义务，依据《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》的规定执行政府指令性任务的义务及其他社会公共卫生义务等。国家进行政策或财政投入扶持的公立医院，且不上交任何税收。国家没有任何投入扶持的非公立医院，且要交纳各种税收，权利义务不对等显而易见。
另一方面，执业遭遇监管乱象问题。我国对非公立医院的监督管理问题主要表现为监管缺位或越位等乱象。从法律法规规定来看，非公立医院作为民间资本为了逐利而兴建的医疗机构，应该有两个层面的监管，一是与普通企业样，接受工商、税务、物价等部门的监管；二是作为医院，还应接受卫生部门的监管。但现实中，“双层监管”往往变成了“都不管”。例如在广告管理方面，卫生部门只负责初级资资格审批，而工商部门也在一段时期内对其听之任之，仿佛审批以后，只要证照齐全就万事大吉。
二、民间资本举办医疗机构准入障碍根源
民间资本进入医疗卫生领域的前提条件必然是合理有效的准入机制，而准入机制的根本出发点是防止不良资本的进入，以保障医疗卫生事业公益性的本质。在机构设置审批准入标准方面，有的地方准入条件偏高，而有的地方准入门槛又很低。为规避民间资本进入的风险，相关部门的现行办法是通过设定严格的审批制度和繁琐的手续，以及高标准的准入资格来弥补评估机制和违规惩罚机制上的不足和空白。甚至个别地方违法违规审评。但实际结果却是打压了大多数有意愿进入医疗卫生领域的优质资本。
通过对上述民间资本举办医疗机构准入障碍形成的分析，得知民间资本在医疗市场准入方面遭遇到了诸多不公正对待，这里面既有外部环境的影响，也有民间资本所成立的非公立医院自身的问题。长期以来，由于体制原因和医疗产品的独特性，我国公立医院在整个医疗市场中形成了垄断局面。在非公立医院进入医疗领域时，在态势上就处于不平等竞争的地位。经过20多年的改革，中国己经出现了一个庞大的医疗服务市场。但是，公立医院仍然占医院总数的90%，市场仍然具有公立医院独家垄断的特征。其突出表现在：一方面，目前仍然存在着严格的准入障碍。由于医疗服务涉及到人的生命，对于医疗服务的安全性和质量有较高的要求，所以，各国政府对于医疗服务执业资格、医疗机构设置标准都有管制。我国对医生、药剂师和护士等执业资格也有严格的法律规定，对于医疗机构设置有严格的审批程序。改革开放以后，政府不断放松管制，下放管理权限，鼓励社会各界投资卫生领域，扩大卫生服务，但是，在具体政策执行中，民间资本和外资投入医疗卫生领域时，仍然面临许多障碍，并没有形成充分竟争的市场环境。另一方面，医院的生产要素仍然没有充分流动。经过以“放权”为主的改革后，公立医院己经从“核心公共部门”变成了自主经营的“准公共部门”，从政府机构的附属机构变成了市场竟争的主体。公立医院在提供什么服务、使用哪此生产要素等方面己经有了非常大的自主权。但是，在相当多的地区，医院院长的任命、职工的雇佣、资产的处置等，缺乏市场化的制度安排，主要依赖政府的行政管制和直接安排。公立医院即使拥有部分用人自主权，也主要是在“人员的入口处”有一定作用，在“冗员退出”方面无能为力。因此，造成公立医院人浮于事，专业技术人员待遇不高，非技术人员工资远远高于社会平均水平的现象，医院更成为某此地区政府安排就业的主要部门。可见，目前医疗服务市场存在严重的缺失”问题，没有充分的竟争基础。正如在2004年8月举行的21世纪医学国际论坛上，卫生部副部长朱庆生从改革的角度诊释了当前医疗体制的弊病，即“医疗卫生事业投资渠道单一，吸纳民间资本投入力度不大，公立医院垄断的局面没有完全打破，多种所有制医疗机构公平有序竞争的格局还没有形成”。
毋庸置疑，由于政府公权力的介入和基于国民健康福利的考量，天然具有经济优势地位的公立医院可以不受其他市场竞争者的充分制约，市场优势显而易见。因此，这种垄断造成的后果则是在市场准入上形成了阻碍非公立医院进入的体制性“禁区”。它以强行配置资源方式取代市场配置资源方式，在一定的经济领域内长期形成了对非公立医院歧视的局面，制约了民间资本的投资，设置了偏高的准入“门槛"，形成了市场准入障碍，即通常所说的“三不”现象和“三重门”现象。前者指的是市场进入限制不合理、政府服务不到位、公共机构工作人员思想观念不适应三个方面。后果者指的是“铁门”、“玻璃门”和“弹簧门”三重门。第一道“铁门”，由公立医院把守，国家政策对公立医院的各方面无微不至的照顾，使得非公立医院无法进入医疗行业进行公平的竞争。第二道是“玻璃门”，在医疗市场准入政策上虽无公开限制，但实际进入条件限制颇多，主要是对进入资格设置过高门槛。第三道“弹簧门”。非公立医院虽然可以进入，但最终会被“弹”出来。例如，目前我国政府对准入条件有了一定程度的放宽，2002年5月卫生部联合原外经贸部发布了《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》。再一次降低外资进入中国医疗行业的门槛，即投资总额不低于2000万元人民币，而最高持股比例可达70%。准入之门似乎己然打开，但民间资本进入医疗领域后遭遇的种种“歧视性”政策让很多潜在投资者望而却步，进入者无果而终。
