第52章 苏州加快和谐社区建设的对策建议

苏州市提出把苏州建设成为科学发展的样板区、开放创新的先行区、城乡一体的示范区，成为以现代经济为特征的高端产业城市、生态环境优美的最佳宜居城市、历史文化与现代文明相融的文化旅游城市。这一战略目标的确立，对于苏州的发展具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。为了实现这一战略目标，必须更好地推进有苏州特色的社区建设。因此要以“政府管理规范有序、社区自治充满生机、市场机制充分发育、执政基础坚强巩固”作为社区建设的总体目标，在抓好社区建设常规工作的基础上，着重采取以下措施：

一、制定相关法律法规规范社区建设

我国法制建设的实际情况和城市社区立法的复杂性，决定了当前城市社区立法滞后的状况。由于城市社区建设和社区管理还是一个新生事物，理论知识和实践经验都有所欠缺，且又是处在高速发展、高速变化的时期，因此，时至今日还没有形成一部较完整的城市社区管理方面的法律规范，社区管理活动仍旧依靠行政手段，缺乏充足的法律依据，所以有必要重新修订《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确街道办事处、居民委员会的性质和定位以适应变化发展的形势需要。当然，对于苏州市来说可以制定地方性法律法规，使社区的运行纳入法制化的轨道。

目前，全市社区活动用房面积未达每百户20平方米标准的社区有227个，占全市789个社区总数的28.8%。其中，200平方米以下的社区有57个，最小的社区仅25平方米。为此，对社区用房尚未达“每百户20平方米”的社区，要进行升级改造，确保苏州城区社区用房面积全部达到规定标准。同时，提高新建住宅小区社区配套用房建设标准，每百户标准由目前的20平方米提高到40平方米，社区活动用房总面积不得少于1000平方米。同时，制定出台社区硬件设施规划文件，加强和完善全市社区的规划建设，为社区建设预留发展空间。

二、增强公民意识提升社区居民的参与程度

社区居民的参与意识、参与程度是衡量社区工作的重要标志，社区居民参与社区活动、参与自治是推动社区建设深入开展的内在原动力，没有居民群众的广泛参与，社区建设就失去了真正的意义，也不可能取得真正的成功。所以必须把培育社区意识，调动广大居民群众的参与积极性，推进社区自治进程作为社区工作的着眼点。

研究表明，社区的发展受到居民对社区生活条件的满意度、居民对社区的认同程度、居民在社区内的社会关系、居民对社区活动的参与、居民在社区的居住年限等因素的影响。可以说，共同利益的诉求是社区意识生成的原动力，目前可行的方法是先提升社区居民对所在社区的认同感，推动邻里间的互动与互助，促进邻里和谐，让“陌生的人熟悉起来，让熟悉的人亲近起来”，真正营造出社区大家庭的氛围。使社区资源进行优化配置，提高居民的民主意识和自治精神，推进基层群众性自治建设。

这方面可以借鉴北京市的做法。2007年12月，北京市在市委和市政府下各成立了一个新的机构，即市委机构序列下的“北京社会工作委员会”和市政府工作部门序列下的“北京市社会建设办公室”。两个机构合署办公，以下简称“北京社工委”。北京18个区县也相应地成立社工委。从宏观层面说，北京社工委的成立是为了实现首都现代化建设经济、政治、文化、社会“四位一体”的工作布局；从微观层面说，社工委的成立是为了实现对社会管理和社会建设工作的统筹管理。北京社工委的职能被定位为“2+4”，即：（1）按照中央方针和市委、市政府要求，制订全市社会建设的发展规划，研究提出相关政策；（2）根据全市社会建设规划，统筹协调、宏观指导社会建设工作；（3）负责社区党建和“两新”组织党建工作；（4）负责社区建设总体规划、综合研究、宏观指导、统筹协调工作；（5）负责社会组织建设、管理服务的协调工作；（6）负责社会工作队伍建设和社会志愿者队伍建设的综合协调工作。

在上述六职能中，除前两“制定规划”和“协调工作”之外，其他的四项职能都或直接或间接涉及到社区。其中第四条规定“北京社工委主管北京社区建设的总体工作”，第三条涉及“社区党建”、第五条涉及“社区内的社会组织”、第六条涉及“社区内的社工队伍和志愿者队伍建设”。因此，可以说北京社工委的成立，出发点在社会建设，落脚点在社区。北京社工委系统的建立，实际上给社区的发展带来了新的契机。大量的社区外部组织开始参与到社区治理中来。这些外部组织既包括政府组织，也包括商业组织，甚至包括民间组织。这些外部组织的参与，给社区发展注入了强大的动力，促进了社区治理机制的创新，带动了社区发展和治理水平的提高。

三、加强社区工作者队伍建设

苏州现有的社区工作人员可分为两类，一类是完成政府各职能部门行政工作的人员，如计划生育工作员、低保工作员、社会保险工作员等，他们构成了社区工作站；另一类是专门做居民的动员、教育和组织工作，推动居民自治工作深入开展的人员，他们构成了社区居委会，即专职的社区工作者。前者为招聘而来，后者由选举产生。

在实践中，他们的工作往往是交叉的。加强社区工作者队伍建设，根本的是专职社区工作者队伍建设。要在实践过程中，逐步建立一支政治素质好、业务能力强、执法水平高、工作作风硬、热情服务市民的新型社区工作者队伍。在经济方面，要切实解决社区工作者的生活补贴、工资、保险等福利待遇问题，并使待遇水平随经济发展而适当增长。在政治方面，给社区工作者提供上升的通道，切实提高社区专职工作者待遇。

2008年，平江、沧浪、金阊三个区社区专职工作者年薪应得收入16100元—17300元，扣除个人交纳保险，实得收入约12732.92元—13772元，这不到深圳、杭州的三分之一；社区工作经费5.5万，只相当于深圳、杭州的四分之一左右。根据《省政府关于加强社区服务促进和谐社区建设的意见》（苏政发[2007]84号）“社区居委会成员及其聘用的服务人员的生活补贴、工资、保险等福利待遇问题，原则上不得低于上年度当地职工平均工资水平”的精神，在深入调研的基础上，参照上年度苏州职工平均工资水平，大幅提高社区专职工作者待遇，并逐步建立逐年自然增长机制。考虑社区工作者的工作年限和社会工作职业资格，给予适当的津（补）贴，使社区能够留住人才。苏州市委、市政府出台了《关于进一步加快推进城乡和谐社区建设的若干意见》。《意见》规定，2010年苏州市社区工作者总体待遇将不低于上年度当地职工平均工资水平的85%，2011年起不低于上年度当地职工平均工资水平。社会工作从业人员参加国家社会工作者职业水平考试，取得助理社会工作师、社会工作师、高级社会工作师资格的社区专职工作者，报销培训、报考费用并进行一次性奖励。《意见》的实施，对广大社区工作者来说无疑是个福音，但总体上来说，其待遇仍然有较大的提升空间。

选聘高校优秀毕业生到社区任职，是党中央的一项战略决策。苏州继2009年7月高新区选聘21名大学生进村（社区）之后，沧浪、平江、金阊、吴中、相城五个区一共拿出了206个“村官”岗位，目前全市（六区）共选聘了227名大学生进村（社区）工作。苏州市的“大学生村官”在各自的岗位上发挥了自己的知识优势，给农村和社区的管理带来了一股清风，也给新农村（社区）建设的许多方面都带来了积极的促进作用。当然，这项工作也还有许多需要完善之处，如大学生“村官”合同到期没有获得续签的大学生将如何安置；省、市、区及镇（街道）在选聘的大学生村官待遇上存在的“身份”的差别如何消除等等。

四、大力发展社区NGO

来自苏州市民政局的统计显示，像“金阿姨”爱心志愿服务队这样的社区社会组织已成为我市社会组织发展的生力军。截至2009年底，全市共备案的社区社会组织5241家，占各类社会组织的61%。遗憾的是，尽管我们的社区建设发展迅猛，但在社区几乎看不到真正的NGO组织的身影。目前社区的NGO，最多的还是健身、文体类的，而且这些组织还没有严格的规章制度，更没有在政府主管部门登记注册。因此，确切地说它们只是社区居民自发聚集的松散团体而已，和严格意义上的NGO相去甚远。其实，NGO在解决那些政府和市场不便解决的问题，维护社会的公平，促进社会整合等方面具有其重要作用。大力发展社区NGO不仅可以充分使用社区服务中可利用的资源，也可深化社区文化、促进社区整合。所以，要在政策上对社区NGO的生存予以支持，使其在社区建设中占有一席之地。

从社会管理的视角看，社会组织是人民群众参与社会管理和实行自律管理相统一的组织形式。在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中，社会组织是一支“社会协同”的重要力量。大力发展、壮大各类社会组织，深度开发社会自律管理资源，充分发挥其社会协同的巨大潜能，对于架构“小政府、大社会”，提高社会管理整体水平，具有十分重大的现实意义。我们必须充分认识社会组织在社会管理整体格局中的地位和作用，像扶持民营企业那样扶持社会组织，促进其不断发展、壮大。要使NGO迅速发展，就要有序地敞开“大门”，规范准入“门槛”，为社会组织的健康成长开辟广阔空间。社会组织涉及各界别、各阶层、各群体、各行业，门类很多，社会功能独特，未来发展前景看好。问题是，作为各类社会组织登记成立依据的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业登记管理条例》、《基金会管理条例》等三部行政法规，现已明显地不适应各类社会组织充分发展、健康成长的新形势。国家要加快有关社会组织立法进程，制定并兑现各项扶持政策，为增强社会组织自我发展能力提供良好环境。[何光耀等：《苏州市社会管理体制改革调查与思考之二》]

五、加快发展社区服务

社区服务的目的是提高社区居民的生活质量，增加社区公共福利。社区服务的基本方式是以社区成员的自助、互助为基础，利用社区内外资源，开展各种福利性质的服务。社区服务的内容涵盖面较广，一般的说有三类，一是社区公益性服务，如老年人的居家养老、社区群体文化生活、残疾人康复以及其他一些生活综合服务项目。二是社区行政性服务，即针对社区居民提供的解决生活中的难题的服务。如家政服务、物业管理、教育辅导等，属于有偿和无偿两种形式相结合的服务。三是社区商业性服务。指一些提供营业性的服务的方式，比如社区商店、休闲中心等。目的是拾遗补缺，方便居民，提升居民生活质量。尽管苏州市在各街道、社区都建立了“一站式”服务窗口，面向广大社区居民的便民利民服务和医疗卫生服务，已能为广大居民提供10个大类60多个服务项目，基本满足了现阶段居民群众物质和文化生活的需要。但还是有继续深化的需要，特别是医疗卫生服务方面，怎样使居民在家门口就能享受到高质量的医疗服务，是一个直接关系到社区发展的重要因素，有必要加大资金的投入，扩展服务领域，使居民在家门口就能享受到和苏州市经济发展同步的社区服务。

社区服务中一个重要方面是养老服务，从苏州市老龄化进程和养老服务业发展需求看，在两个方面还有可发展的空间。一是机构养老床位数偏低，民营养老机构发展缓慢。与周边城市特别是先进城市差距甚远；二是居家养老覆盖面不宽，养老从业人员队伍素质参差不齐。虽然大多数镇（街）、村（居）都建有居家养老服务中心、站，但一些地方养老服务中心只是空挂牌子，没有实质性内容。还有，老年人精神文化生活质量不高。目前，苏州城区60周岁以上老年人已超过了25万，但没有一个市级老年人活动中心。从20世纪90年代初起，每年“两会”代表都提出建立市级老年活动中心的提案和建议。我市相邻的无锡、常州、镇江、南通以及苏州5个县级市，都建造了现代化、多功能的老年人活动中心，而我市现在连规划也没有。[苏州市民政局：《赴深圳、杭州市学习考察的报告》]

城市化进程的日益深化，社区成为社会各群体的集聚地，各种利益关系的交汇地，各种社会组织的落脚地。社区的内部结构的多样性和社区居民需求的多样性，决定了社区具有经济功能、政治功能、文化功能、服务功能、社会保障功能、社会管理和社会整合功能。因此，转轨时期必须加强。