我国社区建设起步较晚，真正在全国范围内大规模推广以2000年11月19日中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志。该意见提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”之后，民政部等政府部门以及全国各地不断探索社区建设的新路，逐步完善社区建设的功能、定位并发挥社区在和谐社会建设中的重要作用。在此过程中形成了众多各具特色的地方经验，比较突出的有上海模式、沈阳模式、江汉模式、天津模式、青岛模式、北京模式、南京模式等多样化的社区建设模式。
这些典型模式各有侧重：上海模式侧重点在社区管理；沈阳模式侧重点在社区自治；江汉模式侧重点在体制创新；青岛模式侧重点在街居一体；天津模式侧重点在社区服务；北京模式侧重点在新型社区，南京模式侧重点在组织体系。
（第一节）上海模式——以政府为主导
上海市是我国人口最多的城市，至2009年年末，上海市常住人口为1921.32万人，它的城市化水平（市区人口占全市人口的82％）、人口密度（每平方千米2071人）、人口老龄化水平（60岁以上占老年人口的18％）等也在排在全国的首位。上海市作为我国经济最发达的城市之一，一直处在改革的最前沿，在社区建设和治理方面也进行了许多新的尝试和探索。
上海模式特点是：建构“两级政府、三级管理、四级落实”的城市构架（这一表述后来进一步修改为“两级政府、三级管理、四级网络”）。从字面上淡化了对居民委员会作为街道社区工作任务“落实”主体的强调，突出了居民委员会作为基层管理网络的组织特征，但居民委员会作为城市“四级”的层级特征和街道工作任务具体“落实”者的角色始终没有改变。实际上，“两级政府、三级管理”的提法也具有同样的特点，虽然从字面上只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，但作为“第二级管理”的“街道办”在强化“三级管理”的放权过程中承担了越来越多的政府职能，并在街道区域内建立起了“社区居民代表会议”这一“小人大”制度，已经成为实质意义上的一级政府，也就是人们常说的“准政府”。由此展开了上海带有比较显著的行政化色彩的社区制建构探索。
上海模式推进的进程大致如下：20世纪80年代初期，上海市实行的是与计划经济体制相适应的“一级政府、一级管理”体制模式，从1984年开始实行“两级政府、两级管理”的城市社会管理模式，市政府在放权让利的基础上，加强了区政府在社会管理中的作用。
1995年以后。在前期改革的基础上，加强了街道在城市社会中的管理作用，让其在地区性、社会性的事务中发挥主要作用。1995年，上海市开始“两级政府、三级管理”的改革试点，将社区定位于街道范围，以街道为抓手推动社区建设，通过调整“条块”关系、转变政府职能、下放管理权限，促进城市管理重心向街道下移，强化街道办事处作为一级管理，特别是作为推进社区建设、管理和发展主导机构的职能。[徐中振主编：《上海社区发展报告（1996—2000）》，上海大学出版社，2000年，第28—36页。]
在试点的基础上，上海市1996年在全国首先提出了“两级政府、三级管理”的社区管理体制改革思路，确立了“以政府为主导、以社区为支点、以居民委员会为核心”的社区建设指导思想，创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的社区管理体制。主要做法是：
第一，明确街道办事处作为一级管理的地位，逐步扩大街道办事处的管理权限，上海街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限。并相应配套。下放人、财、物的支配权；
第二，在区县职能部门的派出机构与街道办事处机构对应设置的基础上，逐步明确区政府与街道办事处之间、“条”与“块”之间职责与事权的划分，按照统一规划、分级管理、条块结合、以块为主、权责一致的原则，由街道办事处对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性工作负全面责任；
第三，对街道内部机构设置做了重大调整，设立了市政管理、社会治安综合治理、财政经济和社会发展4个委员会，具体负责社区管理、精神文明建设、社区服务、社区治安和街道经济等工作。推进“政企、政事、政社”职能分开，更好地发挥各类组织在社区建设和管理方面的作用；
第四，探索建立街道办事处综合执法管理队伍，尤其在环境卫生、园林绿化、市容市貌、社会治安、房产物业、外来人口等方面，发挥联合执法和综合管理的效能，强化街道办事处的行政管理职能。为此，上海市政府修订颁布了“上海市街道办事处条例”，并先后出台了与之配套的12个政策文件。
按照“两级政府、三级管理”的要求，在“以块为主、以条为辅、条块结合”的管理制度中，加强处于第一线的街道的各项职能和作用是其改革的重点。上海市卢湾区五里桥街道是积极探索社区管理新体制的试点单位之一。五里桥街道从社区不同的行政事务和目标出发，建立了三个层面的管理系统，即行政组织领导系统、行政组织执行系统、社会组织支持系统。
一、行政组织领导系统：街道办事处及城区管理委员会
根据权力下放和属地管理原则，街道办事处在社区行政管理中处于主导地位、履行“准政府”的职能，行使领导、协调、监督等职责。城区管理委员会是为了有效克服条块分割的弊端，理顺条块管理体制而新建立的，它由街道办事处、派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位组成，其主要职能是商量、协调、督察城区管理的各项事务。它作为条与块的中介，在社区事务的治理过程中发挥着重要的协调作用。
二、行政组织执行系统：四个工作委员会
为了适应区政府赋予街道办事处的各项新职能的需要，五里桥街道办事处内部设立了四个工作委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会和财政经济委员会。市政管理委员会对辖区内市政市容工作实行综合管理，除街道原有的市政科、卫生科、街道办合并为内设科室外，各条线上的房管所、工商所、园林所、地段医院等部门也纳人其中。社区发展委员会负责社区的精神文明建设和社区福利、劳动就业等，除原有的教育科、计生办以外，各条线上的劳务所、粮管所以及社区内由行政扶持引导的人民团体如老龄委员会、残疾人委员会和新建的市民会馆也归其管理。社会治安综合治理委员会主要协助街道党工委、办事处领导治安工作，除原有的司法科外，各条线上的警察、安全、消防等部门归入其中。财政经济委员会对街道企业负责，扶持和引导街道经济的发展、除原有的经济科、财税办外，各条线上的工商所、物价所、税收征管小组等部门也归靠该会。
三、社会组织支持系统：中介组织
这一组织系统由社区内企事业单位、人民团体、居民群众及其自治性组织构成。通过社区管理委员会、社区事务咨询委员会及各种居委会组织，对社区事务进行商议、协调、指导、监督和咨询，以对社区行政提供支持，并促进社区行政管理的社会化。
根据五里桥的经验，社区管理委员会是半行政半自治的组织。它一方面承担着协调行政管理系统的条块分工的职能，另一方面对整个社区的各种资源进行协调。社区事务咨询委员会是社区社会化的议事组织，主要负责议事、协调、监督和咨询。在此基础上，五里桥街道还建立了社区事务调解协商制度，对社区内的重大工作进行通报，充分发挥街道政府机关法人、社团法人、企事业法人等多种角色的作用。另外，卢湾区街道还充分发挥了居委会的管理、教育、服务等功能。
从试点的经验中可以看出，半行政半自治型模式的主要特点是：
政府派出机构与职能部门不仅在街道社区中对社区规划和管理发挥领导作用，还协调企事业法人、社团法人和居民志愿参与社区建设。换言之，社区建设是借助于行政力量培育居民自治的意识和能力，在政府的推动下，使居民广泛参与社区事务、社区服务和社区管理。[桑玉成等：《从五里桥经验看城市社区管理的体制建设》，《政治学研究》，1999/2。]
总体上说，上海模式的最大特点是权力重心下移至街道，将社区定位于街道，在实际的社区建设中存在街居一体化的倾向，并依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。街道办事处在内部机构重组的基础上被赋予新的权限，通过这样的改变，使街道办事处成为社区建设的管理机构。将社区建设与城市管理体制改革密切结合在一起，将社区定位于街道，形成街道行政社区，强调依靠行政力量，通过强化街道的行政功能增强社区管理功能，在推动街居联动的过程中发展社区各项事业。
在“两级政府、三级管理”体制框架下，市、区级政府把大量一级政府才能承担的管理职能下放给街道办事处，强化街道办事处对社区各项事务全面负责的主体地位，以街道办事处为主角，倡导和发动社区建设运动。按照这一思路，上海逐步建立健全了街道办事处内部主要职能部门的配置，强化了街道办事处对派出所、工商所、房管所等政府职能部门在街道辖区派出机构的双重领导，这样就形成了“以块为主、条块结合”的机构组合，街道办事处成为街道区域行政权力的中心。这一管理体制克服了原有的“条块分割、各自为政”的弊端，在短时间内改进了“条块协调”，对实现政府职能转变、城市管理重心下移和提高城市管理效率起到了重要作用，增强了政府整合行政资源和社区资源的能力，提高了城市管理的效率，推动了社区发展，大量的人力物力被用于改善社区环境，在社区建设各类服务设施，创造文明小区、营造社区氛围。由于上下联动，从90年代中期起，社区建设空前快速发展，社区服务、社区环境、社区文化等方面的发展在政府的强势推动下突飞猛进，上海模式也因此在全国各地，特别是在大型城市的管理中得到了普遍认可。继上海之后，陆续有石家庄、北京、武汉、杭州等城市实施“两级政府、三级管理”的管理体制。
直到目前，街道行政主导下的社区建设仍然是中国城市基层社区管理体制的主流模式之一。[何晓玲主编：《社区建设——模式与个案》，中国社会出版社，2004年，第68页。]
“上海模式”在全国产生了重大影响，大多数城市基本按“两级政府，三级管理”的思路对街道办事处体制进行了改革，并一直持续到现在。
（第二节）沈阳模式——议行分设的自治
1997年在《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于加强社区建设的意见》中，沈阳市提出了在社区建设中必须坚持“以人为本，社区自治”的基本原则以及这个原则的总体目标：“着力建立以居住地为特征，以居民认同感和归属感为纽带，以居委会为依托，以社区成员自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为目的的，由党和政府领导、社区各方面参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共建文明、共保平安、共促繁荣的自我管理的运行机制。”这个目标原则的提出，充分体现了社区自治这一根本方向。
1999年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作方案》，第一次以政府文件形式，明确提出了社区自治概念，并强调城市基层管理体制要由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制转变。为实施此方案，民政部陆续在沈阳、南京、武汉等城市的26个城区，建立了国家级社区建设实验区。确定社区体制改革重点是：社区划分即居民自治的区域定位，以及社区自治组织的构建。同年10月16日，民政部基层政权与社区建设司在沈阳召开了“社区体制改革——沈阳模式论证会”，民政部有关领导和有关专家对沈阳社区建设经验给予了高度评价，沈阳社区工作的思路和做法被民政部正式确定为沈阳模式。
沈阳模式发端于沈阳市沈河区。沈河区社区管理体制改革，主要包括三个方面内容：一是社区定位。从有利于推进民主和优化资源配置出发，将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面。1999年上半年，作为全国社区建设实验区的沈河区将全区原来的396个居民委员会调整成为了164个居民委员会辖区共同体（即沈阳模式中所说的社区），平均每个居委会辖区共同体拥有居民1200多户。二是社区划分。依据居民居住的地缘关系、心理认同感等社区构成要素，按照有利于群众自治和管理、优化资源配置、提高工作效能的原则，将社区划分为四种类型：按照居民居住和单位自然地域划分的“板块型社区”，以封闭型的居民小区为单位“小区型社区”，以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”和根据功能特点划分的“功能型社区”。三是社区组织体系。这个组织体系包括决策层、议事层、执行层和领导层。按照“社区自治，议行分设”的原则，在各居委会辖区共同体组建了“一个大会，两个机构”，即首先由社区成员选举社区居民和驻区单位代表组成的社区成员代表大会，然后由社区成员代表大会推举驻社区单位代表、人大代表、政协委员等组成社区协商议事委员会，同时，根据“公开招贤、定岗竞争、择优入围、依法选举”的原则和办法，按照每300人配置一人的标准，由社区成员代表大会选举出享受政府补贴的管委会成员（亦称居民委员会成员），并吸收驻社区民警和物业公司经理组成社区管理委员会。
社区成员代表大会是社区的权力机构。在社区组织体系中位于决策层。其主要职责是代表社区居民表达居民的意愿，反映居民的意见和要求，通过民主选举、民主决策等方式，反映社区的公众利益，拥有选举权、聘用权、决策权和控制权等权力，是社区中的最高的权力机构。社区协商议事委员会是社区成员代表大会下设立的一个议事协商机构。在社区组织体系中位于议事层。在居民代表大会闭会期间代表居民代表大会行使议事决策职能，并对社区内的其他组织进行监督，议事会对社区成员代表大会负责，并负责主持召开社区成员代表大会。
