第二，提高村民的组织化程度。村民自治是一种草根民主，同时也是一种社会民主和微观民主，属于参与型民主，在行政村实行村民自治，就是使最大多数村民参与公共事务的管理。真正具有政治效能感。参与型民主必须藉由村民自由结合的组织，才能具有政治行动的力量，参与公共事务的治理；通过组织居民参与公共权力分配，并形成村庄社会的多元权力格局。应引导和支持农民合作组织发展，使农民组织化程度得到提高，发展农产品行业协会，鼓励发展农村法律、财务等中介组织，建立村民理事会等服务组织，充分发挥农村各种中介服务组织在乡村治理中的作用。
总之，着眼于推进乡村民主政治的发展，在创新民主自治机制基础上，体现“民主选举，民主决策，民主管理，民主监督”的精神，最终实现乡村“自我管理，自我教育，自我服务”的多中心有效治理。
（第二节）法治政治发展与农村社会治理
中国共产党的十七大报告指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”提出了社会主义法治政治与农村社会治理的统一原则，标志中国农村社会的治理结构实现新的变革。
一、治理的界定及其农村治理
我们可以从20世纪末流行于西方学术界的治理理论框架中追溯到治理的思想踪迹。20世纪80年代以来，世界各国掀起了一场关于国家政府重塑的行政改革运动，在这场运动中，政府效率和社会公平成了这场运动辩驳的焦点——从过去“政府到底是‘掌舵人’还是‘划桨者’的争辩”，到现在“政府的职能是‘服务’还是‘掌舵’讨论”——不同范式理论的代表人给出了不同的回答。随着第三部门的兴起以及人类社会面临的共同问题的不断涌现，人们便开始把“治理”提上日程。“治理”概念的提出最初源于应对城市的环境污染问题，随着全球化问题的凸显，“治理”便又被提出来以解决国家与国家面临的共同问题。
学术界对治理作出了许多新的界定和解释。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出：治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。詹姆斯·N.罗西瑙.没有政府的治理［M］.南昌：江西人民出版社2001年版，第5页.
雷纳特·梅因茨把“统治失效”作为研究“治理”概念的起点，他认为，统治是一种行动，而治理则是一种社会协调模式或秩序。梅因茨说：“统治观是与行动者相联系的，是有意识地选择的，也就是说，人们必须遵从有利于行动者负责的互动模式。从这个角度来说，统治的客体的活动是作为统治行为的反映物而表现出来的……就是这个有选择性的统治观使得将统治和治理区分开来成为可能”。俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2004年，第203—204页.
有些学者从集体行动、社会资本的角度来研究“治理”理论。例如英国学者格里·斯托克就认为治理是指行为者网络的自主自治；罗伯特·罗茨在突出治理作为最小国家、社会——控制论体系以及自组织网络的用法时指出，“治理”具有如下基本特征：“组织间的相互依存；相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动；游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节；保持相当程度的相对于国家的自主性。”俞可平，治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2004年，第96—97页.
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。全球治理委员会.我们的全球伙伴关系.牛津大学出版社.1995年版，第23页.
国内具有代表性的观点认为，治理的基本含义是指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”俞可平，治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2004年，第5页.所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。治理与统治最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。统治的手段和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为主，而治理的手段更多的是强调各种机构之间自愿平等合作。从范围来看，治理是一个比统治更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令，制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。与统治相联系的理想政治管理模式为“善政”，而治理所追求的目标是“善治”。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的基本要素包括：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、
廉洁、公正。俞可平.全球化：全球治理［M］.北京：社会科学文献出版社，2003年版，第6—13页.
农民问题是现代化背景下提出来的一个社会改造和发展问题，解决好农民问题，就离不开对农村社会的有效治理。所谓农村社会治理，就是农村公共权威管理农村社区，增进农村社区公共利益的过程。在新时期的中国农村，要主张良好的农村治理效果——在农村范畴内的人们能够安居乐业；能够享受到和城市居民一样无差别的待遇；能够和当地政府一道共同参与到农村的改革、建设和发展中来；政府和人民的关系处于良性的最佳状态。
二、中国农村社会治理的变迁
任何社会都有自己的治理结构，一定的治理结构适应一定的社会发展水平。在传统农村社会，由宗法关系、宗教关系和财产关系确定了社会的认同纽带，形成了一定的权威结构。在不同国家的不同发展阶段，这些关系发挥作用的程度不大相同，因此构成了不同类型的农村社会治理结构。
（一）中国封建统治的官绅治理
中国的封建政治统治中，贯彻的是“皇权不下乡”的政策，政府主要通过乡土社会中的乡绅、望族等精英作为自己的代理人控制农村，一方面宗族与国家政权相结合，帮助统治者控制基层社会，维护封建秩序，对社会的稳定起过重要的作用；另一方面，它直接而又有效的控制着个人，利用族规民约来影响族人的思想和行为。这种治理模式由国家政权和社会权威组合而成，在制度与非制度两个层面展开，二者既相互支持又相互制约。该模式下国家政权和制度层面对农村社会的治理实际上只达到县一级。县以下农村基层社会则由社会权威在非制度层面进行治理。该模式中的社会权威一般由族长、乡绅和社会名流组成，由他们实际承担传统农村社会的管理职责。
为“经纪”。
传统官绅治理的特点包括：第一，治理责任由国家政权和农村社会权威共同承担，国家政权对农村基层社会的治理是间接的，社会权威对农村基层社会承担着直接的治理责任，国家政权通过对社会权威的授权间接实现对农村基层社会的治理。社会权威主要由族长、乡绅和地方名流组成，这些人有很大一部分参加过科举考试并取得过功名，在农村社会中他们是文化的权威，是国家政权的意识形态——儒家文化的提倡者；他们有的还在政权里任过职，属于在籍或者离职的官员；此外还有一些是乡村社会的“能人”。赵秀玲.中国乡里制度［M］.北京：社会科学文献出版社，1998年版，第144—174页.社会权威对农村社会的控制实际上代表着国家政权对农村社会的控制。第二，社会权威的形成既取决于国家政权的授权与支持，又在农村社会治理中具有相对独立性。社会权威行使农村社会治理权，必须得到社会承认，因而他们具有“地方”倾向。当地方民众利益受到国家政权侵犯时，社会权威要代表地方利益与国家政权讨价还价，一定程度上可以制约国家政权并保持地方社会的正常运转。第三，该模式中的社会权威作用巨大，它既是国家政权与农村基层社会的中介，又可以在二者之间缓和矛盾，还能够在封建王朝更迭时期稳定农村社会，保护农民。
（二）中国近代社会的官民治理
西方列强的入侵打乱了中国社会独立的发展进程，传统的农村官绅治理模式也遭到破坏和瓦解。中国近代的乡村治理改革，始于清朝末年清政府的新政。清政府在光绪三十四年颁布的《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》规定：地方自治以专办地方公益事宜、辅佐官治为主。各城镇设“议事会”和“董事会”、各乡设“议事会”和“乡董”作为地方自治的权威机构。“议事会”、“董事会”和“乡董”的成员均由本地居民投票选举产生。这种以地方自治为核心的近代中国农村治理改革，其最鲜明的特点是政府推动和官主民辅。
民国时期，北洋政府在直隶省的定县翟城村进行自治试验，被认为是开创了中国以行政村为单位进行地方自治的先河。翟城村由政府当局自上而下，仿效日本模范村进行的乡村自治试验的效果并不理想。20世纪二三十年代，学者出身的梁漱溟在山东邹平实践其乡村改造理想，试图摆脱政府权力而由村民自己实行治理。在其乡村建设理论和乡村自治制度设计中，他一改中国传统乡村官吏和乡绅同治相结合的治理模式，把政教合一的“乡学”、“村学”作为乡村治理的公共权威机构，把“学”与“政”结合起来，设想将乡村知识精英与政治精英的角色融于一体。他轻视政府权威对乡村治理的作用，不想让政府干预乡村治理。但其理想化和脱离实际的治理改革以失败告终。1932年12月，国民党南京政府在全国内政会议上，提出了“县政改革”和“地方自治改革”的方案。次年又在江苏的江宁进行了县政建设实验。实验的主要内容是在政府主导下，开展税制改革、治安管理、户籍整理、教育普及、卫生倡导、风俗改良等诸多乡村治理工作。
近代的农村治理模式是一种典型的官民二元结构，这个结构有两个重要特点：社会权威日益萎缩，农村中的社会精英几乎全部流向城市，造成农村民众整体素质下降，治理难度增加；政权逐步强化并且缺乏相应的制约，政权对农村社会的侵害愈演愈烈，政权存在的“合法性”受到质疑。俞可平，徐秀丽.中国农村治理的历史与现状［J］.经济社会体制比较，2004：（2）.
（三）新中国农村的国家权威控制
从新中国成立至改革开放，中国农村的社会治理基本的是国家权力完全控制乡村社会，对农村实行的是国家权威控制管理模式，人民公社体制是典型的治理形式。1952年试行农业生产合作社组织，1956年建立高级合作社，1958年全面实行人民公社制度。农村经济组织的合作社制度逐渐转变为“政社（经）合一”的基层政权组织，逐渐取代了村政职能。人民公社彻底的摧毁了旧的乡村体制，国家权力介入的集体生产方式取代了传统农民的生活方式，使农民直接处于国家权力的控制之下。生产大队、生产队承担了农村政治、经济、社会活动、管理和控制等全部任务。许多非正式制度（如市场、家族、宗教）基本禁绝。1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，中国社会主义社会及政权在农村的基层单位，是以生产队为基本核算单位的集体所有制经济形式，生产队的规模是依据土地的数量和远近、居住的集中或者分散程度、劳动力的搭配情况、畜力的配套使用情况以及是否有利于发展多种经营等条件情况而定的。人民公社实行“三级所有，队为基础”，公社社员代表大会就是乡人民代表大会，公社社员的代表就是乡人民代表大会的代表；公社及其他管理委员会的成员实行任期制，但可以连选连任；公社管理委员会的主要任务是：面向生产队，充分调动社员群众的积极性，发展农业、畜牧业、林业、副业、渔业等生产事业；生产队对生产的经营管理和收益的分配有自主权；允许人民公社的社员从事符合规定的家庭副业。此外，社员们在社内享有政治、经济、文化、生活福利等方面一切应该享有的权利，人民公社的各级组织都必须对社员的权利予以尊重。但实际各级组织都是国家的代表者，农民并没有多少表达自身利益的权利。人民公社时期，作为国家权力博弈对手的乡村社会力量消失了，一切农村社会冲突基本上由基层政府处理。
