(4)要用发展的眼光来看待开发，大坝建成后的综合效益将在多方面有助于环保。①大坝建成后对环境方面有利的直接影响一般包括：不会产生大气污染物并极少产生温室气体排放，反而能改善大气质量，延缓区域气候变化；既不消耗水资源，又不会产生污水，通常还会造成新的更具繁殖力的淡水生态系统；用于电力生产，避免了区域内因能源需要而不得不开发其他高污染资源，同时减少不可再生或有利于环保的资源的消耗(例如，有资料显示，如果以电代柴，仅怒江州一年可以少砍树40多万立方米)；在环境评价环节必然要开展的流域珍贵物种研究，有利于促进保护工作，使保护及管理更具科学性和针对性。②大坝建成后的综合效益对区域经济和社会方面的深刻影响也在很大程度上有利于环保工作的大步、稳定开展。经济方面，通过有益于环保的政策决策和大坝运行管理设计，可以在开发中直接获得大量的环保资金；社会方面，随着水电开发进程对流域社会的变革性影响，将较快地改变当地民众掠夺和破坏型的生产生活方式，提升他们的文明素质，增强他们的环保意识，使其转变为环保中的重要建设性力量。
(5)科学的评价、规划以及建设和运行方案有助于将大坝建设对环境的不利影响降至最低。水电开发项目(特别是大坝建设)对自然环境的影响主要是它会淹没或改变生物的栖息环境，甚至阻碍水生物的生存和繁殖；改变水文条件；导致水体变化；可能引发地质灾害；改变甚至破坏景观资源等。另外，大坝建设对区域社会环境、人文环境及经济环境方面也会因移民等问题产生负面影响。但我们认为，这些影响在很大程度上是可以减轻甚至避免的。①在开发项目评价及流域规划过程中，把生态环境问题放在重要的位置，对规划环境影响评价的理论方法、指标体系、关键影响因素等开展系统研究，最终得出生态环境友好型的绿色水利水电工程环保标准体系。首先，与生态环境影响效应的长期性和复杂性相比，目前我国对大坝对生态环境的影响主要基于概念性的评价，较少考虑工程实施后运行期内流域生态系统功能的变化，以及流域生态系统结构、功能的退化，以及相应的恢复措施等，对生物及其生存环境的影响缺乏有力的数据支撑。在怒江开发中应加强这方面的研究。
其次，单个水电项目与整个流域梯级式的开发对环境的影响在很多方面(例如项目开发的先后顺序)都存在差异，而目前我国在水电开发方面，这种全流域的评价还没有。因此在怒江开发中应树立流域是一个生态系统的概念，综合考虑开发活动间的相互影响，统筹兼顾生态保护与建设发展的关系。②在大坝建设过程中，要优先选择使用对生态环境友好的建坝技术及建设一些有利于生物生存及繁衍的附属设施。开发商一般会将成本效益因素摆在首位，因此在这一方面政府应发挥更大的管理及监督作用。③大坝建成后，应借鉴国内外先进的运行机制，促进开发中的保护。
总之，我们认为，怒江水电开发是建设发展的战略需要。只要在开发中重视环保问题，坚持科学的开发模式，资源开发利用与环境保护双赢是可以实现的；在坚持以人为本的原则下，“人道”与“兽道”并非不能兼顾。我们注意到，当地政府及有关部门已经在如何使开发与保护协调发展，如何利用开发收益加大环保投入，如何建立开发与保护立体建设模式等方面提出了一些建设性意见。
(四)美国田纳西河流域的上游大水库带动下游小水库的梯级开发模式值得借鉴
水电开发的早期阶段，多数国家都处于单目标、单个电站孤立开发、独立管理的状态。1933年，美国在田纳西河流域的开发方案中首次提出多目标梯级开发的主张，并加以实施，随后的40年成为梯级开发迅猛发展的时期。我国水力发电起步虽然较晚，但梯级开发的尝试却并不比国外落后多久。改革开放以来，特别是最近10年，水电开发日益引起各方面重视，梯级电站建设出现新的势头。黄河上游、红水河、大渡河、岷江梯级正在开发建设之中。金沙江主要支流，雅砻江梯级开发和南向水系澜沧江梯级开发也拉开了序幕。
一般认为，梯级开发对流域的经济资源结构、生态系统的冲突与平衡、社会结构的解体与重构都将产生重大影响，而且这种影响较单项工程而言具有群体性、系统性、累积性、潜在性等显着特征，因此也更加复杂和深远。我们认为，从综合效益考虑，166怒江流域的开发应充分借鉴国内外梯级开发的成功经验并吸取失败教训。
河流的不同梯级开发方式(如控制性大坝的布置、开发时序、开发项目的不同组合)，对流域资源、社会和环境的影响是不同的。例如，高坝大库兴建在上游、中游或下游则会有不同的情况出现。我们认为，根据怒江流域的特点，美国田纳西河流域的梯级开发模式值得借鉴。
田纳西河流域的梯级开发模式可简单归结为“总体规划，分步实施，以上游大水库带动下游小水库，综合利用各种有利因素使效益最大化”。TVA成立后的一个时期，主要是根据河流梯级开发和综合利用的原则，制定规划，对田纳西河流域水资源集中进行开发。TVA在20世纪40年代基本完成了流域规划的水电开发，建成水电站30座，总装机容量(包括抽水蓄能)609.3万千瓦。据1991年底统计，该流域已建大小水电站55座，装机容量386万千瓦，年发电量163亿千瓦时。其中大于10万千瓦的水电站17座，装机容量和年发电量分别占82%和84%。
登记可开发的大小水电站84座，共计装机容量487万千瓦，年发电量184万千瓦时，现已开发数分别占可开发水能资源的79%和88%，开发利用程度很高。水电成为TVA电力系统的重要组成部分，目前正在实施以进一步提高效率和自动化控制水平的水电现代化计划。
除水电项目外，田纳西河流域在梯级开发过程中，综合利用各种有利因素合理规划和建设，在防洪、航运、化肥研制与推广、农林渔业生产以及旅游休憩业的发展等方面也取得了显着的综合效益。
就现阶段而言，我们应尽快建立和完善怒江流域滚动开发机制，按照流域、梯级、滚动、综合开发的方针，开发有条件的梯级水电站，建立梯级补偿效益返还机制。首先应鼓励优先投资建设龙头水电站，以此为出发点寻求流域的可持续综合开发。
(五)借鉴美国田纳西河流域管理体制，进行制度创新，建立符合水资源特点和水电发展规律的水资源统一管理的体制
“流域梯级开发”是一个科学、经济的概念，是被国内外水电开发证明了的、行之有效的建设模式，有利于实现梯级最优开发。如果一条河流由众多利益主体进行开发，会遇到上、下游梯级之间补偿效益再分配、跨省流域之间开发的协调、梯级联合调度等影响开发的难题。由一个流域公司为主体进行流域水电开发，有利于建立统一的流域梯级调度中心，有利于梯级统一运行高度，显着提高流域各级的出力水平和调峰调频能力，大大提高电网的稳定运行水平，实现流域水电开发综合效益最大化。
要使梯级开发的效益最大化，促进开发中的保护，建立水资源统一管理的体制至关重要。对于我国的政治和社会体制而言，建立全流域统一管理的体制有一定的有利因素，但就长期以来水资源管理体制中的种种缺陷以及尚不健全的市场经济体制而言，这一任务是非常艰巨的，甚至将是痛苦的。我们必须在这一过程中善于借鉴国外先进经验，同时结合国情大胆进行制度创新(可以考虑将怒江开发作为流域开发和管理体制建设的试点)，才可能将怒江流域开发工作做好。
梯级式建设及滚动式开发需要树立流域水量、水质、水能统一管理的观念，需要多部门、跨地域配合的运行机制，需要综合考虑开发活动间的相互影响，需要均衡各方面的利益。从国外成功经验来看，美国田纳西河流域管理体制无疑是最好的范例。从总体上讲，田纳西管理模式注重对水资源管理的统一性和综合性，强调从流域甚至更大范围对水资源的统一管理，强调水资源的综合利用，不仅重视水资源开发利用对经济发展的影响，而且重视水资源开发利用对其他资源和生态环境的影响。
1935年在TVA建立时，多元的流域规划和建设是一个新颖而令人兴奋的观念。其基本项目如防洪、灌溉、发电、航运等，就单个而言并不稀奇，但把它们综合在一起，TVA是第一个。作为开发美国7大集中连片的贫困落后地区的试点，美国政府大胆地授予其规划、开发、利用田纳西河流域各种资源的广泛权利，对整个流域进行综合治理、统一规划、统一开发、统一管理。几十年来的实践探索，田纳西流域的管理经验对我们有很强的指导意义。
(1)立法先行，建立相对系统和完整的流域法规并以此作为流域开发和管理的主要依据。政府要避免采用行政命令或直接干预经营和生产，美国政府以全面配套的法律体系的建立者的身份参与开发，通过制定和执行细致的法律来指导开发计划的实施、市场体系的建立及市场秩序的规范，保证开发政策的权威稳定连续，避免政策执行的随意性，明确责权利关系。1933年，美国政府通过了《田纳西流域管理局法》，对田纳西流域水资源的综合开发、治理和区域经济发展起了决定性作用。
管理法随后进行了多次修改，使凡涉及流域开发和管理的重大举措(如发行公债等)都能得到相应的法律支撑，168从而形成了有效的管理体制。
“依法治水”，这是TVA成功的法律保证。
鉴于流域的综合开发需要跨若干个行政区域，加之我国普遍存在严重的地方保护行为等原因，要实现对怒江流域的统一开发管理，没有立法保证是难以想像的。近年来，我国出现了一些专门针对某一河流进行保护或管理的地方性法规，但无论是从级别、涵盖的范围，还是从追求开发利益的最大化需要来看，都还远远不够。需要国家以更高的立法层次，协调更广的地域和部门范围，更大胆的发展眼光和气魄才能满足流域综合开发的立法需要。
(2)成立具有足够权威性和独立性的强有力的流域管理机构并赋予其广泛的权力，以保证流域开发及管理的统一性。TVA的权力很大，为美国联邦一级的机构，其领导机构是由3人组成的董事会，董事长由总统任命，董事会只对总统和国会负责，具有很大的独立性和自主权。如TVA有权为开发流域自然资源而征用流域内土地，并以联邦政府机构的名义管理；有权在田纳西河干支流上建设水库、大坝、水电站、航运设施等水利工程，以改善航运、供水、发电和控制洪水；有权将各类发电设施联网运行；有权销售电力；有权生产农用肥料，促进农业发展等等。TVA法的这些重要规定，为对田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证。
长期以来我国水资源管理的条块分割现象严重，虽然也有“水利委员会”或其他流域性质的水资源管理机构，但它们一是职能单一，如水利委员会主要承担防洪职能，不具有流域内的生态工程建设和经济建设职能，对长期以来的流域内的生态环境破坏难以进行有效地管理和治理，对丰富的水能资源无资格也无能力进行综合开发。二是行政级别太低，协调能力差。水利委员会难以协调流域内各省之间的利益关系，尤其在水资源和水能资源的分配和利用方面，更显得软弱无力。三是经费短缺。因此流域管理机构的建立和广泛权力的赋予难以指望由某一级地方政府或部门来单独完成。中央政府应承担这一义务。
(3)必须以流域管理机构为主体，吸纳各种力量参与流域开发和运营，并明确各方的责权利，均衡利益分配。
流域的综合开发，将有众多的工程项目需要建设，运营中需要协调各种复杂的关系。开发投资大、建设周期长、运营中需兼顾各方利益是流域梯级滚动式开发的最显着的特征，必须要创新开发机制，突出开放性的特征。
(4)中央和各级地方政府应以清晰的身份参与开发并发挥重要作用。除流域性法律制定者的身份外，流域管理机构应作为流域控制性水利工程中央投资出资人代表，从而可以确保流域水资源的统一管理，保证流域控制性工程社会公益性功能(如灌溉、防洪等)充分发挥，也有利于协调解决工程立项建设和管理中的各种矛盾。
TVA是一个政企合一、公私性质兼具的实体。一方面，田纳西河是一个流域管理局，美国政府授予了它管理财产等广泛的权力，另一方面又是一个名副其实的实体，从1933～1959年，管理局的资金来源主要依靠政府拨款，后来主要依据有关法案规定，发行债券、借贷及依靠电力和其他综合经营部门的利润来筹资。但TVA始终带有浓重的“国营企业”色彩，是美国政府用计划手段对市场经济进行宏观调控和干预的一个成功案例。
美国政府的做法同样证明，任何国家的落后地区的开发都离不开政府的宏观调控。近几年来，我国对各级政府和相关部门参与水利资源开发的身份、方式、职责及利益分配等方面的思路已渐渐清晰，出台了一系列的法规文件。但总体而言，在条块分割严重的背景下，要将这些法规细化并落到实处仍有大量艰苦的工作需要去完成。
TVA给我们的另外一个经验是，在流域开发(特别是开发的早期过程中，政府必须投入大量资金同时进行政策扶持。目前我国政府在水电开发过程资金的投入和政策的倾斜力度还处于较低水平。以税收政策为例，水电项目的税负甚至高于火电项目。考虑到我国东西部的经济差距、水电项目因回收期长等原因导致的投资吸引力的先天不足等因素，政府应该加大这方面的力度。另外，初期的政府投资，将给后来的投资者极大的信心和安全感，有利于流域管理机构为滚动开发筹集必需的资金，带动流域的可持续发展。
