努尔哈赤建立的后金，作为国家政权，尚处在草创阶段。迁都到辽阳、沈阳后，尽管逐渐有些充实，还显得粗糙。这集中反映到官制上是很不完备的，从中央到地方还没有形成一套系统的行政机构，仅以八旗军制来行使国家职能。它规定：固山额真为每旗的总管大臣，总理全旗军政；设二名梅勒额真为佐管大臣，协助总管大臣管理旗务。天命元年（1616年）前，特设议政五大臣、理事十大臣。后来他们执掌国家政权，是后金统治集团的核心人物，有的以旗总管大臣或佐管大臣兼任。其中议政五大臣参与决策机要大事，理事十大臣分别管理各项庶务。国人有诉讼，先由理事大臣听审决断，然后报给议政大臣复审，再上报诸贝勒，经过众议定案。必要时，令诉讼者面见努尔哈赤，详加审问，明核是非。努尔哈赤本人每五天接见诸贝勒大臣，听取汇报，发出训谕、指令等。天命五年（1620年），努尔哈赤袭用明朝军职名称，设总兵官，副将、参将、游击、备御等。它们不是行政机构的官职，而是被当作爵位按军功大小加授的。总兵官为第一等，内又分三等，以下直至游击，每一等级都又分三等。而牛录额真都改为备御，下设四员千总。
努尔哈赤的这套设置是十分简陋的。它具有三个特点。第一，八旗制度基本上是一个军事制度，用它来代替国家行政机构，以军职的八旗旗主兼管行政事务和组织社会生活，这多少带有军事管制的味道。第二，民族压迫的特色尤其明显。从上层统治集团到下边任职掌实权的军官，几乎都是满族人，从而排斥了大多数汉官参与政权。这在汉人占绝对优势的辽沈地区是不可能行之持久的。第三，它实行八和硕贝勒即八旗旗主“共议国政”，凡军政大事皆由集体裁决，含有原始军事民主制的残余。显然，这与日益发展的君权独揽是不相适应的。进入辽沈地区以后，由于地域辽阔，人口众多，经济文化高度发达，因此，努尔哈赤设置的国家机构就显得相形见拙，落后于时代，如不改弦易辙，势必出现很大的矛盾，阻碍后金的发展。
清太宗继位之初，先对初创的后金国体制作了些必要的修补，然后逐步进行大幅度的改革。天命十一年九月，太宗召集诸贝勒共同议定：每旗仍各设一名总管大臣，称为总管旗务八大臣，参与国政，与诸贝勒并坐共议。出猎、行军各领本旗兵士行动，本旗的一切事物皆听调遣、指挥。以前，只有兼任议政大臣的固山额真才能参与国事，现在则扩大了范围，凡八旗旗主（即固山额真）都有权参加。又每旗仍设二名佐管大臣共十六大臣，协助管理本旗事务，并负责刑法。他们可以不出兵驻防。除此，每旗还设二名调遣大臣，共十六大臣。他们的职责是，出兵驻防，随时听从调遣。还对其所属的刑律负有审理之责。
不难看出，太宗对国家机构尚未作大的变动，只是又增加了执政人员，把一部分新人吸收到上层统治的核心，扩大了政权的基础。所任命的大臣仍没有汉人参加。但是，太宗是个倾心于汉族文化的人，他非常注意、十分重视学习汉族的政治经验。在对国家机构进行大改革时，要求他的诸贝勒大臣“凡事都照《大明会典》行”，仿照明政府制度，设置国家各级机构。天聪三年（1629年）四月，太宗设文馆，命儒臣分两班：巴克什达海和刚林等翻译汉文典籍；巴克什库尔缠和吴巴什等记注本朝政事。巴克什是对文臣的通称，后改称笔帖式，满语叫笔特赫达式。太宗优先设置文馆，给它规定了两项职能，一是通过翻译汉文典籍，借鉴汉族的政治经验；一是记注本朝政事，目的是总结他执政的得失。这些都为他推进各项改革做思想和政治上的准备。实际上，文馆成了他改革的咨询机关，任职的大臣便做了他的顾问。
天聪十年（1636年）三月，改文馆为内三院：内国史院，负责记录起居、撰拟诏令、编纂史书、庆贺表文、纂修实录，册拟功臣诰命等。内秘书院，负责撰写外藩往来书信、记录各衙门的奏疏及代汗起草对各官的指令。内弘文院，专门负责注释历代行事的好与坏、给皇帝讲经注史、颁布制度等。是年六月（从四月起，改为崇德元年），更定内三院官制：内国史院没大学士一人、学士二人；内秘书院大学士二人、学士一人；内弘文院大学士一人、学士二人。这些大学士、学士分别由满人、汉人、蒙古人担任。这是清代设大学士之始。清沿明制，不设宰相，而代之以大学士。大学士的权力很大，直接参加议定国家军政大计，掌握国家机密。内三院的设置实际上已取代了八和硕贝勒”共议国政”的体制。
继设文馆之后，天聪五年（1631年）七月，太宗按中国历代封建皇朝的行政组织，设立六部，使国家机构趋于完善。六部是：吏、户、礼、兵、刑、工。每部以一名贝勒总理部务，其下没满承政二员、蒙古承政一员、汉承政一员，承政之下各设参政八员，惟有工部参政设满人八员、蒙古二员、汉人二员。各部均设启心郎一员。做具体事务的官员笔帖式。各部“酌量事务繁简补授”。设立六部，明确了分工。提高了办事效率。这六部虽由贝勒主持，但他们必须对汗（皇帝）负责，这就加强了中央集权。崇德元年五月，太宗又设立都察院，与三院六部不相属，独立行使监察各部的职权。太宗授于该部院以很大的权力，上自皇帝、诸王贝勒，下至各部臣都可以劝谏、弹劾、纠察。他指示都察院的官员说：“朕如奢侈无度、误杀功臣，或者逸乐畋猎、荒耽酒色，不理政事，或者抛弃忠良人任用奸诈、升迁官员不当，你们要直说，劝谏无隐。诸贝勒若果废弃事业，偷安为乐，或朝会时轻慢懈怠，部臣隐瞒不报，你们要指名参奏。六部断事不公及审狱迟缓，你们也要察明向朕报告。明朝弊政，在你们这样的衙门往往成为贿赂之所，你们务须互相防备检查。除了挟私仇诬告好人外，凡你们所奏，说得对的，朕立即批准照办，说得不对的，朕也不加罪你们。”
崇德三年（1638年）七月，设理藩院。它的前身是蒙古衙门。此机构专门负责蒙古方面的事务。这样，经过几年的改革、充实，便形成了内三院、六部和都察院、理藩院一套完整的官制，合称三院八衙门。就在这年，根据大学士范文程、希福、刚林等人建议、太宗进一步更定六部、理藩院、都察院八衙门官制：每个衙门设满人承政一员，以下设左右参政、理事、副理事、启心郎、主事等官，以满、汉、蒙古人参差充任。
很明显，上述一系列机构是仿照明制建立起来的，从一定范围讲，它们是明朝官制的翻版，但它和明制又不尽相同。后金是一个少数民族建立的政权，它有本民族的创造，某些机构和名称又为明朝所没有，因而该政权的官制具有民族的特点。它吸收了大批汉官和蒙古人参加执政，这对努尔哈赤那时排斥汉人参政是一个大的突破，因而又具有满蒙汉贵族地主联合主政的性质。太宗对国家机构和体制的大幅度的改革，主要是在汉官们的建议和帮助下实现的，它是太宗实行封建化的重大成果，标志着这个政权在政治上完成了向封建国家的过渡。
清太宗继位不久，在汉官们的帮助下，制定了进取的战略方针。
后金进入了辽沈地区，经数年征讨，疆土日益扩大，东南至鸭绿江，与朝鲜相邻；北至嫩江，与蒙古接壤；西过辽河，与明朝相峙。后金正好处于这三股势力的包围之中。努尔哈赤迁都辽阳时就已经意识到这个危险的形势。当时他把明朝当成主要的“敌国”，视蒙古、朝鲜为“内顾之忧”。为了征明的需要，他不惜“一时之劳”，“惟远大是图”，他图谋的远大目标就是夺取明朝的天下。因此他坚持把都城从赫图阿拉迁到辽阳，再迁沈阳。他认为“沈阳四通八达之处，西征大明从都尔鼻（辽宁彰武）渡辽河，路直且近；北征蒙古，二、三日可至；南征朝鲜，自清河路可进。”努尔哈赤看出了明朝、蒙古、朝鲜是他实现大业的障碍，而把明朝当成他的最主要的对手，明确表示要把对明的征讨进行到底。这些见解和大胆实践，表现了努尔哈赤具有战略家的目光。但他只是勾画了一个大致的轮廓，尚缺乏细致的描绘，尤其缺乏实现其战略目标的具体方针策略。
努尔哈赤的继承者清太宗，无论是对形势的估计，还是所采取的策略，对努尔哈赤的事业都有所发展。有一次，太宗带诸贝勒去看望他的哥哥代善，道出了他对整个形势的基本估量。他说：“皇考收服诸国，创立基业，留给了我们。如今，汉人、蒙古、朝鲜四境逼处，都与我对立，而且哪个国家不被我征讨？天下之人谁不在图谋我们呢！所以我们要努力图强，勉勤国政。”太宗比他父亲更深刻地看到了局势的严重性和所处环境的险恶。他父亲活着的时候，主要靠强悍的八旗兵东征西讨来实现他的雄心壮志。但太宗认识到，单靠“以力服人”即军事手段未必全部奏效，他要使“人心悦诚服”，除了必要的军事征讨，还要靠政策，从政治上、策略上解决问题。因此，他继位后，和诸贝勒大臣、汉官们深入地讨论了后金、明朝、蒙古、朝鲜的形势，听取他们陈述的各种政见。天聪二年（1628年）八月，有一份佚名奏本，很有代表性，它深刻地分析了后金所面临的形势和任务，提出了解决问题的方针和政策。奏本从分析形势入手，写道：兵法说得好：知彼知己，百战不殆。首先应当了解各个方面的“大势大局”。那么，南朝（指明朝）是什么形势呢？“西夷”（指蒙古）是什么形势？朝鲜是什么形势？我国又是什么形势呢？现在面临的形势如何？而将来的形势又怎样发展？如何行动才算得策？如何行动为失计？差之毫厘，谬以千里。这是“图霸制胜”的一个关键问题。
接着，奏本详细分析了明朝内部的形势，说：南朝已经历了二百六、七十年，它变得武弱文强，弊病丛生，上下欺骗，贿赂公行，到万历末年（明神宗在位四十八年），国家纪纲严重败坏。先皇帝（指努尔哈赤）席卷辽河以东，已成破竹之势，但举足不前，中止征伐，这也是皇天有意保留明朝。万历之后，泰昌（明光宗）继位才一个月，便传给天启（明熹宗），在位仅七年，如今崇祯（明毅宗）刚嗣位，此人贤否，还不得而知，而宁远前线的军事态势也不大清楚。南朝用兵已久，财力枯竭，然而它以全国之力倾注于一隅之地，还是很充裕的。论野地浪战，南朝则不如我国，而死守城池，我兵却每每攻不下。因此，我国屡次进征，屡次不得长驱直入，令人愤恨不已。我以为时间未到，不能强求；机会来临，不可失掉。我国对南朝的方针大计，惟有“讲和与自固二策而已”。南朝君臣亦深知宋朝的教训，但贿赂的积习难以消除，时间一久，它就会疏忽、懈怠，必然踏入不可挽回的颓势之中。等待我国更加富足，兵力更加强大，那时再乘机进攻，破竹长驱，天下可以传檄而定。一这就是兵法上说的“卑骄利诱之术”。再有一策，我国努力修明政治，开垦土地，息兵养民，举贤任才，不慕虚名，只求实力。这是最为要紧的一着，即“自固”的上策。况且南朝文官武将，季季更换，年年变迁，它的宰辅大臣迂腐而不知通权达变，其科、道官员不懂军事而纸上谈兵，以为边官无功，统统罢官，虽“师老财匮”，却频频催促进兵。那时，我国以逸待劳，以饱待饥，以一击十。这实在是计出万全之策啊！
奏本还谈到了对蒙古的政策，认为它“素无纪纲，无大志”，不过是贪图小惠小利，只要“善为之抚驭可也”。谈到朝鲜时，认为它僻处海隅，没什么财富，君臣之间，拘拘守礼。因此，后金可以与它交往，或先放置一边为上策。
这道奏疏，洋洋数千言，议论滔滔，纵横古今，把问题论述得十分明晰透彻。读其文本，奏议者不仅熟知历史典故，对明朝内情也了如指掌。虽为佚名之奏，也可断定必出自汉官。归纳他的建议，这就是对明朝采取和谈与自固二策；对蒙古不宜过多用兵，应取“抚驭”之策；对朝鲜亦取交往或置而不论。对这三方的政策和策略，以对明最为重要，关系到全局和后金的胜败存亡。努尔哈赤时，对明朝只有军事进攻，没有进行和谈，也没有明确提出“自固”的问题。这个佚名的奏本，提出的“和谈”，是一个策略，在和谈的掩盖下，争取时间，在各个方面加强自己，巩固在辽沈的根据地。迅速富国强兵，就是“自固”。同时，利用和谈，装出卑下的姿态，麻痹明朝，促使其内部不攻自乱。时机一到，便“破竹长驱”，天下可定。老谋深算的汉官范文程和宁完我、马国柱也提出了类似的主张，他说：“伐明之策，宜先以书议和，俟彼不从，执以为辞，乘衅而入，可以得志。”他和佚名奏本稍有不同的是，主张不能放弃军事进攻，要边谈边打，以攻为守。
清太宗综合各方面的意见，确定了和谈的方针，并同时使用军事力量，对明展开了积极地进攻。另方面，他采取各种措施，改进后金的政治和经济状况，将和谈与自固结合起来，伴之以军事进攻，以求实现其政治抱负，这可以说是太宗作出的方针大计。他在位十七年，始终坚定不移地坚持这一指导原则。到天聪九年，形势的发展变得对后金十分有利，许多汉官纷纷倡言，力主直取燕京，但太宗不为所动。他说：“朕岂不愿成大业，而专以游畋为乐耶？但图大事，须相机顺时而动，今察哈尔蒙古，皆新来归附，降众未及抚绥，人心未及安辑，城廓未及修缮，而轻于出师，其何以克成大业？”又说：“朕反复思维，将来我国既定之后，火兵一举，彼明主若弃燕京而走，其追之乎？抑不追而竟攻京城，或攻之不克，即围而守之乎？彼明主若欲请和，其许之乎？抑拒之乎？若我不许，而彼逼迫求和，更当何以处之？倘蒙天佑，克取燕京，其民人应作何安辑？我国贝勒等皆以贪得为心，应作何禁止？此朕之时为厪念者也。”他指令高鸿中、鲍承先、宁完我、范文程等讨论，将结果报告给他。太宗作为一个政治家，善于采纳臣下的合理建议，同时又使自己站得更高些，看得更远些，不管在什么形势下，都坚持自己的政治信念，这正是他获得巨大成功的基本原因之一。
