公共行政管理基本问题
公共行政管理理论架构及其发展趋势
一、国家与公共行政管理
1．公共行政管理必须体现国家的性质
国家是阶级矛盾不可调和的产物。根据马克思主义创立的唯物史观认为：国家的性质就是阶级专政，即：在一个国家中占统治地位的阶级对被统治阶级实行阶级专政和政治统治。因此，国家是统治阶级共同的集体力量与意志的体现，统治阶级通过国家对社会实施领导和管理权力。公共行政管理是国家权力的一种重要形式，也是国家权力的重要组成部分之一。
国家的性质是由这个国家所处的社会经济基础的性质决定的，自从国家产生以来，由于社会生产力发展的不同阶段决定，形成了不同阶段历史类型的国家，这种国家的历史类型亦称“国家类型”。国家类型的划分是按照国家的经济基础的性质及其阶级本质对不同时期的国家所作的基本分类。至今为止，国家的类型大体分为四种形态：奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家、社会主义国家。国家类型的实质问题是国体问题，就是确定社会各阶级在国家中的地位，即：在一个国家中，哪个阶级或哪些阶级处于统治地位，掌握国家权力；哪些阶级是统治阶级的同盟者；哪些阶级处于被统治和被压迫的地位。
当今社会主要有两种不同类型的国家，一种是资本主义国家，它的国体主要体现为：资产阶级政党专政，既多党轮流执政；一种是社会主义国家，它的国体主要体现为：人民民主专政，即无产阶级政党一党执政。这种不同类型国家的性质决定着公共行政管理的不同性质。
由国家的国体形式决定着国家的管理形式，即国家的“政体”。具体说就是，统治阶级采取何种形式组织和管理国家权力。国家的政体对于政府机关的公共行政管理，从组织结构和管理的运行方式上有制约和规范性作用。我国作为社会主义国家，其政体是“人民代表大会制度”，这种政体充分体现了人民群众参与国家管理，体现了人民民主专政的国体性质。我国的政体决定了政府组织机构、政府领导班子的组成都由人民代表大会确定，政府的公共行政管理方式和活动都必须接受人民代表大会的监督和指导。西方资本主义国家的政体是“三权分立”制，既立法、司法、行政三权分设，相互制衡、制约。具体的政体形式又分为两种：一种是政党竞选议会中的席位，占多数席位的政党组阁政府，行使行政权力；一种是全民选举制，即各政党通过全民竞选获胜者，成为执政党并组阁政府，行使行政权力。
2．公共行政管理的含义和特点
公共行政管理是指政府依法行使公共行政权力，对国家政务和社会公共事务进行管理的活动。这一概念包含两层涵义：一是公共行政管理属于国家的管理活动，是代表国家的意志，运用国家的权力对国家政务和社会公共事务的管理。它不是国家管理的全部，只是其中的一部分，即政府的公共行政管理；二是公共行政管理与一般管理活动既有共同的一面，又有区别的一面。从纵向看，一般管理活动产生的历史比公共行政管理要长。自从出现人类群体活动以来，就有了管理活动。公共行政管理活动是国家产生后才有的活动。从横向看，一般管理活动的外延更宽，从生活到生产，从经济到政治，从个人家庭到社会，只要人迹所至，都需要管理。公共行政管理只是国家管理的一部分，即政府的公共行政事务管理。
公共行政管理作为国家管理体系中的组成部分，必然有其自身的特点，认识这些特点，有助于我们学习和掌握行政管理理论。
①公共行政管理运用的是国家权力，具有较强的约束性和强制性。
国家是阶级统治工具，具有凌驾于社会之上的强制力量，这种强制力来源于国家的权力。公共行政管理是国家管理的一部分。国家行政机关及其工作人员作为行政管理的主体，正是运用国家的权力来对社会公共事务实施管理的。因此，这种管理就具有较强的强制力，被管理者必须遵守和接受这种管理。如果违反了公共行政管理的相关准则，就要受到政府的行政处罚乃至国家法律的制裁。
②公共行政管理必须依据国家法律实施管理活动，具有很强的执法性和守法性。
国家宪法和法律是规范社会行为的最高准则。公共行政管理活动是从属于国家立法活动的。因此，政府机关必须依法行政，在法律允许的范围内按照法律规范实施管理活动，同时，政府公务员更应该自觉守法。
③公共行政管理既执行阶级统治的政治职能，又要履行社会公共事务的管理职能，具有阶级性，又具有社会服务性。
国家是阶级的产物，是统治阶级意识的根本体现。公共行政管理既然是国家管理的组成部分，必然要代表统治阶级的意志。不同性质的国家，公共行政管理的性质、目的也不同，这是国家的阶级性、政治性所决定的。公共行政管理作为国家管理社会的执行者，又必然要履行对社会公共事务管理的职能，政府要把整个社会作为自己管理和服务的对象，国家公务员既是社会的管理者，又是社会的服务者，应当把为社会每一个公民服务作为自己的宗旨，切实当好社会的公仆。
④公共行政管理作为国家管理的重要组成部分，其管理活动有内在的客观规律性。
社会的发展、人类的进步是由客观规律决定的必然趋势。政府在管理社会时，必须遵循这种内在的客观规律，采用科学的方法实施管理。因此，公共行政管理在其管理实践中，逐渐形成内在规律，加之不断地吸收先进的科学知识和管理方法，使之构成一个完整的科学体系，又反过来指导行政管理的实践活动。
二、公共行政管理学研究的主要内容及其特征
1．公共行政管理学的含义
公共行政管理学是研究政府对国家政务和社会公共事务进行科学管理的规律的科学。这一概念突出了国家各级政府组织和公务员在公共行政学中的主体地位；突出了行政学研究的范围是对整个社会进行的公共事务管理；突出了行政学研究的重点是提高行政效率；突出了行政学的实质在于揭示公共行政管理活动的内在客观运行规律。
2．公共行政管理学研究的主要内容
公共行政管理学研究的内容是随着社会的发展，人类的进步，国家功能的不断完善而逐渐扩展的。行政学最早是从研究行政法开始的，着重研究法律对行政活动的规范。主要内容包括：行政组织法、行政作用法、行政救济法等。后来，行政学从行政法学中分离出来，形成了一门独立的学科，但研究的内容和范围还是比较狭隘。例如：1926年美国行政学者怀特编写的第一部行政学教科书《行政学导论》把政行学的内容归纳为四个部分：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。
现在公共行政管理学已经形成了一整套科学的体系，有一套完整的理论。它主要研究的内容分为二大部分：一是公共行政管理原理部分，主要包括公共行政学导论、行政环境、行政职能、行政组织、行政决策、行政运行、行政方法、行政监督、行政法制、行政效能、行政机关管理、行政改革等；二是专业行政管理部分，包括政府公务员与人事管理、政府财政管理、工商行政管理、税务行政管理。教育行政管理、市政管理、文化卫生等行政管理。由此可见，公共行政管理随着社会的发展，研究领域不断扩大，我们应当根据政府管理的实践，深入开展行政学的研究，不断开辟新的研究课题，推动公共行政管理学不断向深度和广度发展。
3．公共行政管理学的特征
公共行政管理学是一门实践性、操作性较强的应用科学，其主要特征表现在以下几个方面：
①政治性与社会性。公共行政管理学是研究国家管理的科学，它首先要为国家的统治阶级服务，要维护国家的利益，具有鲜明的政治性。同时，它又揭示政府管理社会公共事务活动的内在规律，为社会服务，具有广泛的社会性，它的一般管理规律和方法，为不同阶级、不同政治倾向的管理者所共享。
②理论性与应用性。公共行政管理学的范畴、原则、原理等都有较强的理论性，构成完整的科学体系。同时，它又有灵活多样的管理手段、方法。运用性和实践性很强，使这门科学具有明显的生机和活力。
③综合性和独立性。公共行政管理是一门综合性、交叉性的学科，它广泛运用了政治学、法学、管理学、社会学、经济学、自然科学等原理。但它又具有独立的研究对象、范畴、体系，构成一门独立的学科。
④规范性与权变性。公共行政管理学揭示行政管理的内在规律，形成了一整套管理原则、原理、机制、程序、方法，具有规范性的特点。同时，决定公共行政管理科学化的因素是多元化的、多变的。因此，随着社会的不断进步，经济发展，公共行政管理学时刻都要经受日新月异的实践的检验，不断改革创新。创造新的管理理论与方法是公共行政学的生命。
三、中西方行政管理实践的历史沿革
1．西方公共行政管理实践的历史演进
西方国家公共行政管理作为国家管理的一个独立体系，是从资本主义制度建立以后开始的。资本主义制度的基石是“三权分立”，行政管理作为国家权力的一个组成部分，独立行使行政权。资产阶级之所以把“三权分立”作为其政治制度的基石，主要基于两个原因：一是为了彻底抛弃封建君主专制统治，维护新生的资产阶级政权。他们通过国家权力的划分，使立法、司法、行政相互制衡、监督，避免专政，保证政权稳定。二是产业革命的发展，刺激了社会生产力的极大提高，促进了社会化大生产的形成。它带来的直接结果是城市不断扩大，人口迅猛集中，社会公共事务增加，这就要求政府加强对社会公共事务的管理。公共行政管理作为国家管理的一个部分，独立行使行政权，有利于加强国家对社会公共事务的管理。
西方国家公共行政管理并不是一帆风顺的。20世纪以来，一些早期资本主义国家大大强化政府管理系统，虽然对社会公共事务管理起到了一定的作用，但也带来了许多问题。例如：机构臃肿，部门林立，政府官员腐败无能，行政效率极为低下，这种情况一直延续到该世纪二三十年代。经过1927年全球性的经济大危机，1937年的美国率先进行了政府机构的大改革。罗斯福总统在1937年1月向国会提出了一个关于改组联邦政府机构的一揽子报告，他指出：“一个没有良好行政的政府，无异是建筑在沙丘上的一所房子。”他的主要措施是：建立健全国家公务员制度，加强政府法制，关、停、并、合一些政府机构，强化政府管理效率。二战后，西方资本主义国家先后开展了政府改革运动，主要方法是：①加大政府改革力度，继续调整政府机构，完善国家公务员制度，改进政府管理职能；②加大公共行政学研究力度，把现代管理科学成果运用到政府管理之中，形成了一整套现代公共行政管理学理论，用于指导政府管理实践；③加强对政府官员的培训，不断提高他们的管理素质。法国于1946年创办了国立行政学院，招收了大批大学毕业生，学制两年，同时建立了一批地方行政院校，把公共行政管理列入公务员的必修课。美国也先后建立了联邦行政学院和哈佛大学肯尼迪行政学院，注重培训政府官员。英国也创办了文官学院，专门培养政府文职官员。
世界发展到今天，为保持经济的持续发展，西方国家都把眼睛盯在管理上，向管理要效率和效益，尤其是政府的公共行政管理更是首当其冲。目前，各国都在总结历史经验，加速行政改革步伐，摸索行政管理方法，精简政府的专业部门，加强社会管理的职能部门；精简权力机构，发展智力机构；减少政府部门层次，减少副职和行政人员；规定各部门和人员的权限与职责，建立岗位责任制，强化考核制度。尽管这样，由于资本主义自身的弱点和缺陷，使政府管理职能仍然显得较为软弱无力，办事程序烦琐，极大地影响了行政效能的发挥。
2．中国行政管理实践发展概况
我国是世界上最早的文明古国之一，在几千年的封建社会中，形成并发展起了一整套严密的行政管理思想体系和封建专制制度，对现代行政管理理论和实践都产生了深远影响。
我国早在周朝就设有“六官”，即：天、地、春、夏、秋、冬。到了隋朝，这六官就演变为“六部”，即吏、户、礼、兵、刑、工。分别掌管百官政事、户籍财政、文化教育、军队武器、司法刑狱、工程建设，形成了一套比较完整的组织机构和官吏制度，规定了各级官吏德、才、智、能的具体标准以及选拔、任用、考核、奖罚、休假、退休等法规。例如，《汉律》就明文规定官吏“五日一休浴”。尤其是自隋唐以来一直到清朝，实行的“开科取士制”，即“科举制”，更是对行政管理发展史的重大贡献。
另外，中国古代的贤哲们在行政管理思想方面也有许多真知灼见，例如提出“人为行政之本”、“财为庶政之母”等思想。正因为中国古代在行政管理思想和封建官吏体制方面的完善，才出现了“文景之治”、“贞观之治”和“康乾盛世”等黄金时代。
孙中山建立中华民国以后，提出了实行立法、司法、行政、考试、监察五院分立制度，这标志着我国由封建体制转向资本主义的行政体制。与此同时，由于受西方公共行政管理理论的影响，不少学者开始引进行政学思想，如20世纪20年代江南制造局翻译出版了美国的《行海要求》、《行政纲目》等著作。罗隆基还发表了《我们要什么样的政治制度》、《专家政治》等论文，主张实行行政管理科学化，建立民主政治的政府。由人民委托授权，由专家支持行政等。1935年，上海商务印书馆出版张金鉴的《行政学之理论与实际》一书，为我国第一部行政学专著。1934年行政院内设立了效率委员会，出版了《行政效率》半月刊，翻译了“行政管理丛书”，不久又出版了《行政研究》月刊。1937年行政院迁至重庆，重新提出效率委员会研究的方向是：考核各行政机关的组织与职权分配，调整相互关系；考核行政机关的官吏任用奖惩、办事效率。同时，在民间成立了一系列的行政学术研究团体，如“中国行政学会”、“中国行政问题研究会”、“行政评论社”、“中国县政学会”等。一些高等院校也把行政学列为必修课。应当说，这一时期是中国行政学研究比较盛行的时期，它奠定了我国公共行政管理的基础。
