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第25章 对台湾行政执行制度的评价

一、台湾行政执行制度的特点

台湾的行政执行制度由其这方面的基本法即《行政执行法》所创设。因此,台湾的行政执行制度同时是一种法律制度。这种法律制度几经修改,已形成了自己的特色,具体表现如下:第一,《行政执行法》作为特别法地位突出。台湾的《行政执行法》固然是行政执行制度上的基本法,最广泛地集中了行政执行方面的各种规范。然而它依然无法消除其他法规上有关行政执行的规定。这样便引出了一个问题:针对行政执行,应当优先适用《行政执行法》呢,还是优先适用其他法规?台湾1998年以前的《行政执行法》虽未规定本法的地位,但事实上与学理上都认为它实际上仅是一个行政执行方面的“补充性法律”,即无其他法律特别规定者,方适用《行政执行法》。新《行政执行法》一改过去的做法,明文表示了自己的地位。该法第1条规定:“行政执行,依本法之规定;本法未规定者,适用其他法律之规定。”从而确立了《行政执行法》优于其他法先行适用的地位。

第二,行政执行权归属明确而统一。关于行政执行权的归属在世界上不甚同一,普通法系国家大多归属于司法法院,而大陆法系国家大多由行政机关自身拥有。中国台湾地区的行政执行权之归属乃经历了一个从分散到统一的过程。在1998年新《行政执行法》推出以前,《行政执行法》未把公法上金钱给付义务执行纳入行政执行范围,该类义务的执行不适用《行政执行法》,而适用属于民事诉讼法范畴的《强制执行法》。适用《强制执行法》的结果是把这方面的强制执行权推给法院。这时的《行政执行法》实际上只规定了公法上行为与不行为义务的执行,这类义务的执行权赋予给了“行政官署”。1998年修订的《行政执行法》把公法上金钱给付义务的执行并人行政执行范围之内,统一把执行权交给了行政机关。这就是说,在1998年以前,台湾的行政执行权是“双轨制”,即一部分归属于法院,另一部分归属于行政机关;而1998年新《行政执行法》实施以后,行政执行权改为“单轨制”,即全部统一于行政机关。

第三,执行手段以间接为主、直接为辅。在台湾的非即时强制执行即一般行政执行制度中,就手段而言,有直接强制与间接强制之分。关于这两者的关系,台湾新《行政执行法》第32条作了明确规定:“经间接强制不能达到执行目的,或因情况紧迫,如不及时执行,显难达成执行目的时,执行机关得依直接强制方法执行之。”这表明:台湾的行政执行手段之实施,体现了以问接强制为主、直接强制为辅的精神。

第四,有执行,必有法律救济。台湾现行的行政执行制度,已一改过去无明文救济依据之做法,由新《行政执行法》本身规定与确立了执行异议程序与两种责任(国家赔偿与补偿)制度,(65)体现了有执行、必有救济之原则。

二、台湾的行政执行制度与理论存在的问题

一是,“行政执行”概念词不符意。台湾《行政执行法》所调整的范围若从大陆行政法理角度言之,自然包括两块:1.行政强制措施;2.行政强制执行。后者以执行已经生效的具体行政行为为前提(如对行政处罚决定的执行),前者无此前提(如登机前的安全检查)。“行政执行”自然会被视作“行政强制执行”的简称,因此以“行政执行”作为法规名称覆盖上述两类行为,实为勉强。难怪台湾学者自己也建议应修改《行政执行法》的法规名称。

二是,行政执行定性与法律救济设置不一致。台湾大多学者把“行政执行”定性为“行政处分”,而从法理上讲,行政处分必然适用行政诉愿与行政诉讼。可台湾的《行政执行法》又排除了对行政诉愿与行政诉讼救济程序的适用。这方面的出路只有两条:或是在法理上对行政执行行为重新定性,或是重新设置法律救济“轨道”。

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