1．3．7加大国家投资力度，国家级、省部级项目不必再要求地方政府配套资金要根据生境条件确定植被恢复措施，规模大小以生态效益最大化为原则，不宜鼓励“多部门联合，资金捆绑，集中连片”的做法，实践证明，要求地方政府配套资金的做法弊多利少。经过10年建设，我国黄土高原水土保持取得显著成效，累计治理水土流失面积92万hm2，每年累计减少水土流失6000万t。10多年来，我国黄土高原水土保持世界银行贷款项目的实施使黄土高原生态环境明显改善，建设基本农田、经济果林、乔木林等71万hm2，种草16万hm2，同时修建了大量水土保持工程。其中，仅一期工程就使项目区内植被覆盖率从17．8%提高到41．1%，农民人均纯收入由306元提高到1263元，人均占有粮食由378kg增加到532kg。
1．3．8积极争取国际金融组织、国外政府的优惠贷款及援助积极有效地利用外国政府贷款是重大生态项目投资资金筹集的重要手段之一，因为该贷款利率低、期限长，附加费用少，往往具有双边援助性。例如，陕西是中国黄土高原水土保持世界银行贷款项目的重要项目区。项目区大都是水土流失严重，生态与环境脆弱，农业生产条件差的地区。涉及榆林、延安、咸阳等3个市10个县（区），总面积10056km2，其中水土流失面积9572．5km2，项目总投资11亿元人民币。
其中世界银行贷款7800万美元，规划治理水土流失面积2621km2。10年来，在水利部，黄河水利委员会以及中央项目办的精心指导下，经过项目区各级政府和广大干部群众的艰苦努力，项目建设取得了巨大的成效，严重的土壤侵蚀得到有效遏制。生态环境以及农业生产条件得到明显改善，可持续发展能力显著增强。监测资料表明，到2004年底，项目区共完成治理面积2631km2，平均治理速度是过去的5倍以上，治理程度达到54．6%，提高27．5%，林草覆盖度达到30．9%，提高18．9%，减沙能力达到4200万t/a，是治理前的2．7倍，农民人均纯收入达到1536元，增长了3倍多，贫困人口占总人口的比例由56%下降到不足10%。
据有关资料表明，内蒙古自治区的沙暴已经影响到日、韩两国部分地区的生态环境，因日本和韩国同我国共处于同一个生态圈，并造成了一定的经济损失，因此他们对内蒙古的生态保护有着相当强烈的投资倾向及合作意愿。公共产品的这种溢出效应使得区域间、国际间合作成为可能。最近几年，国际组织机构越来越重视生态环保问题，黄土高原的生态建设应充分利用这一有利趋势，寻求更多的国际合作，积极利用国际金融机构的绿色贷款。
1．3．9进一步加大对生态建设资金的审计监督力度（1）实行“一府三院”制。根据近几年的审计实践发现，在生态建设资金使用中切实存在一些违法、违规者为谋取个人利益或局部利益，争相蚕食生态环境建设资金的现象，而且屡禁不止。
生态建设是一项耗资巨大、建设周期长、主要凭借国家无偿投资的社会性公共工程。在我国体制转型条件下，生态建设投资的公共性特点对审计部门工作的独立性和权威性提出了新的要求。一直沿用至今的审计体制已被实际证明难以适应这种新的情况。尽管第十届全国人民代表大会第二次会议2004年3月14日修订通过的《中华人民共和国宪法》第91条、109条，从国家根本大法的角度对审计机关、审计工作的地位权限职责做出了明确的法律定位，应该说国家审计对政府各级部门、权力运行机制的审查权是毋庸置疑的。但是《宪法》第109条同时又规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”从国家根本大法的角度又可以看出，国家审计既要监督政府又要受政府领导，审计机关没有被赋予有否决或阻止政府特定行为的充分能力。相反，审计的结果保障完全依赖于政府部门的配合和执行力度，这就大大降低了审计部门的独立性和权威性，从而严重弱化或限制了审计职能。独立性和权威性是审计的本质特征，也是审计生命的根源。上述弊端，从一个侧面折射出现行国家审计体制缺陷，需要立即进行与时俱进的根本性改革。国家审计机关的制约能力首先取决于法律基础，在审计机关审计同级政府行为时，不需要对同级人民政府负责，审计系统实行垂直领导体制势在必行。建议中央对省级审计机关实行垂直领导，人事、业务和经费由审计署统一安排，省对市县审计机关也实行垂直领导，人事、业务和经费由省级审计机关统一管理，如此延伸至市县，使审计与政府行政机构完全剥离。其次，综观世界各国历史，为使政府在市场经济中能够真正代表公众利益，国家最高权力机关或立法机关必须掌握预算权，并有能力监督和控制国家行政机关对预算的执行过程。由于预算的专业特点，国家最高权力机关或立法机关要想真正掌握国家预算权和预算监督权就必须有强大的专业支持，这种支持只能来自于国家审计。为此，建议国家最高审计机关归属全国人大常委会领导，与最高人民检察院、人民法院平行，实行“一府三院”制。既可使生态建设和环境保护得到资金支持，又有利于提升审计监督水平。（2）出台“生态建设专项支付法。鉴于黄土高原生态环境建设的重要性、长期性和庞大的资金需求量，以及近年来转移支付中出现的实际问题，制定一部高质量的“专项生态转移支付法”已经箭在弦上，呼之欲出。这将有利于形成中央与地方政府间转移支付的法律依据，以其确定性、稳定性、规范性为转移支付的健康运行提供法律保障。审计部门以此为依据，也将大大提高审计监督水平。所谓高质量的“专项生态转移支付法”，从根本上说就是它必须满足生态环境建设这一复杂系统工程的需要。满足的程度越高，它的影响力也就越大。“专项生态转移支付法”要有明确的实现目标，要有明确的数量界限，要选择无条件拨款和有条件拨款的有机结合，要有有效的监督管理，要执行严格的工作问责制和行政责任、法律责任追究制，切实保证生态转移支付在法律层面上的正常运转。“专项生态转移支付法”应是约束力大、操作性很强的一部法律，要有利于行政机关依法行政，有利于司法机关严格司法，有利于公民、企业知法、守法。以促使生态环境建设不断获得实质性的进展。制定“专项生态转移支付法”的初步起草工作，建议主要由具有特殊专业能力和客观独立地位的国家审计部门承担，并组织有关专家参加起草，切实发挥审计部门的特殊优势，可有助于高质量“专项生态转移支付法”的诞生。借鉴发达国家历史经验，特别要引入绩效审计制度。由于生态环境建设的公共性，有可能造成效率低下，因而此举不失为国家审计在制约和监督政府权力运行机制过程中的可行途径。（3）建议对生态环境建设资金审计监督公告制度化。建议各级人大要求每年一度的“一府两院”工作报告加入对包括生态环境建设资金审计在内的前一年审计出来问题的处理情况，报告有关问题是否查清，有关责任人是否承担了应该承担的行政责任或法律责任。此外，人大还可采取质询等方式，就重大问题对具体政府官员进行质询。如果质询还不能解决问题，人大可启动特定问题调查程序，并与官员的任免结合起来，使得监督更有力度。当前值得审计机关重视的是，要切实做好审计结果公告质量控制体系的建立健全工作，包括公告前的细致准备，公告内容的复核审定，公告的准确撰写、发布及信息反馈等。公告内容要客观地阐述审计项目内容、审计依据、审计过程及其结果。对公告的材料要严格把关，在事实上准确无误，充分体现权威性、准确性、公正性。
这样做无疑对审计机关的政治素质和业务水平提出了更高的要求。因此，必须加快审计战线高级人才梯队建设，提升整个审计队伍素质，提高审计监督的质量和水平。
2梯田建设工程
兴修梯田是黄土高原丘陵地区人民改善严酷的自然条件的得意之笔。我国现有梯田1320万hm2，其中933万hm2在黄土高原地区，占全国总数的70%。
占黄土高原总耕地面积1691万hm2的55%。
梯田已被实践证明具有防止土壤侵蚀、发挥“土壤水库”的作用，有提高地力、从时空上合理调控雨水资源的独特功能。梯田是到目前为止，建设基本农田的普遍适用的最有效的方式。实施坡改梯工程后能逐步改善土壤的理化性质、增强土壤透气性和腐殖化作用，促进土壤有机质的形成和发育，显著提高土壤中作物活动层有机质含量水平，增加速效养分的数量，提高土壤肥力质量。黄土高原耕地中，平地（＜3°）和平坡地（3°～7°）占全区耕地总面积50．76%，主要分布在黄土台源区，缓坡地（7°～15°）占全区21．42%，斜坡地（15°～25°）占全区20．06%，陡坡地（＞25°）占全区7．76%。这些耕地主要分布在黄土丘陵区。
在一般情况下，即日降雨50mm～100mm时，梯田能拦蓄全部径流泥沙。据不少地区实测，梯田可以拦蓄一次100～200mm的降雨，使40cm～60cm土壤有机质增量高于其他整地方式。
李光录等为了显示水土保持措施对土地生产力衰退的抑止作用，选择中度侵蚀坡耕地（坡度12°，年平均土壤流失量1700t/km2）作为模拟样地，对其在采用水土保持措施A（水平梯田，年平均土壤流失量0t/km2）、水土保持措施B（坡式梯田，年平均土壤流失量425t/km2）和水土保持措施C（等高带状种植，年平均土壤流失量850t/km2）后，坡地生产力的衰退过程进行了模拟。三种保持措施下，土地生产力的衰退速度较自然侵蚀下的衰退速度均有一定程度的减缓。采用水土保持措施A、B和C年均衰退速度为0．07%、0．15%和0．21%，较自然状况下土地生产力衰减速度0．24%，分别减小0．17%、0．09%和0．03%，反映出水土保持措施具有明显的减缓土地生产力衰减的作用。
使用有机肥后土地生产力状况较自然侵蚀过程得到了提高，在高有机肥投入情况下，土地生产力提高速度极快，特别是在前100年，土地生产力提高58%，而低有机肥输入时，土地生产力虽然得到一定的提高，提高幅度相当小，但能够保持现有的土地生产力水平。在100年后，无论高有机肥输入还是低有机肥输入，土地生产力均呈衰减趋势，分别以年均0．010%和0．013%的速度衰减。这是因为，随着土壤的不断流失，表层肥沃土壤逐渐变薄，而补充土壤中养分含量低，使其总体土壤肥力水平降低，尽管有较高有机肥投入，但仍不能补充其流失养分。同时也说明，在高肥力投入的过程中也造成了更高养分流失的必然结果。
水土保持措施和施用有机肥条件下土地生产力变化过程上述分析结果也再一次说明，土壤侵蚀区耕地土地生产力的保持和恢复依赖于两个方面的因素，即：有效的水土保持措施和合理的肥力投入，而有效的水土保持措施则是耕地土壤生产力保持的关键，合理的肥力投入则是恢复耕地土地生产力的保障，二者相辅相成，缺一不可，只有达到二者的有机结合，才能达到标本兼治之功效。
目前就黄土高原地区梯田而言，尚存在各种质量问题，需要进一步改造。主要是程度不同地存在着幅面不平且狭窄，没有必要的防洪防灾设施等，导致不少梯田出现地埂跨塌、地面陷落等土壤侵蚀问题，特别是随着生产力的发展，大量窄幅梯田阻断了机械作业的路子。但是，这些问题都不能成为否定梯田建设本身的理由，以上事实正是笔者主张将旧梯田进行新改造的原因所在。因为这些问题的出现仅仅是因为受到当时生产力水平的制约，在施工过程中存在的质量缺陷所致。
现在，将旧有的劣质梯田改造建设成优质梯田的各方面的条件已经具备：一是当地农村剩余劳动力多；二是大量农业机械闲置；三是新的坡改梯的任务基本完成，如定西市2002年末梯田面积33．97万hm2，占全部耕地面积51．49万hm2的66%，占坡耕地面积41．82万hm2的81%，未修成梯田的坡耕地只占19%（其中绝大部分属于非宜农陡坡地）。由此可见，改造不符合质量标准的旧梯田，应该成为目前和今后一段时期内基本农田建设的主要任务之一：（1）梯田幅面的宽幅化、水平化改造。采取农机与人工相结合的措施，因地制宜地将窄幅梯田进行拓宽改造（比如有些地方采取三台合一的办法，比较节省劳动和费用），以便于机械化作业，同时，对有些田面不平的地块进行再平整，以防止水土流失。（2）地埂的灌木类植被化改造。过去所修的很多梯田田埂都存在程度不同的质量问题，最普遍的是地埂坡度过大，因而导致大量地埂跨塌现象。从几十年的实践来看，保护黄土田埂最好的办法是适度减小田埂的坡度，以便在其上种植沙棘等经济类灌木的特殊模式。
因为灌木纵横交错的根系可起到良好的长久固定土壤的作用，能有效防止土壤滑塌。并且其枝叶果实既有经济效益又有生态效益，可以部分或完全补偿因田面变窄造成的经济损失。（3）建设必要的排水防洪设施。过去所修的梯田普遍缺少必要的防洪设施，一遇暴雨往往造成十分严重的水土流失，甚至酿成地势越低越严重的梯田连锁式溃决灾情。所以，建设安全可靠的基本农田行洪防灾设施，是今后梯田建设中的一项不可或缺的配套工程。
3退耕还林工程
