鉴于国外行政改革还处在不断深入的动态发展过程中，对它做盖棺定论式的评价和判断目前为时过早。因此，与严格意义上的“结论”不同，本章并不是对前几章内容的概括和总结，而是从前瞻性角度，对当代行政改革做一简要评论。评论将围绕四个问题展开：在行政传统多样化的情况下，改革方向的确立和措施的选择如何达到理性化？行政改革怎样推行才有可能取得所期望的结果？从当代行政改革的发展趋势上看，未来公共管理会有哪些新的特征？
当代行政改革的总方向和措施是否是解决问题的根本出路？值得强调的是，讨论的目的并不是寻找答案，而是提出问题以引起我国学术界的关注和追踪研究。
一、改革措施的环境适应性
本节从各国行政体制不同特征所构成的不同环境出发，讨论行政改革方向和措施的理性化问题。第一部分对行政传统多样化和改革政策趋同这一现实中的矛盾现象进行描述和总结，从而引出改革措施与环境的适应性问题。
第二部分围绕同一政策在不同环境中的不同寓意和不同效果，对改革措施的环境适应性问题进行理论探讨。第三部分则从比较借鉴的角度，讨论我国行政改革的道路选择。
传统多样化与政策趋同——问题的提出
当今世界是一个多样化的世界。多样化的政治、经济和社会制度伴随着多样化的行政传统或模式。由此产生了对不同行政体制的特征进行概括和总结的持续努力。
生态行政学创始人里格斯于1957和1961年分别发表《比较公共行政的模式》、《公共行政生态学》两部著作，把世界的行政模式分为融合型（农业社会的行政模式）、衍射型（工业社会的行政模式）、棱柱型（过渡社会的行政模式）。
德国行政学者考尼格把当代行政体制划分为三个世界。发展中国家的行政体制属于公共行政的第三世界。社会主义国家的行政体制（特别是改革以前的传统行政体制）构成公共行政的第二世界。其主要特征是：国家至上，政府全能；公共组织中的民主集中制原则；缺乏横向和纵向的权力划分；党政不分，以党代政；先锋队为主体的“干部行政”。
西方发达国家的行政体制则是公共行政的第一世界。即使在公共行政的第一世界，依然存在市民文化行政（civic cul-ture administratlon）和传统行政体制（classic systems of ad-ministratlon）两大模式：前者以英美为代表，后者以法国和德国为代表。
美国教授彼得斯把当今世界的行政体制分为七大模式或传统：盎格鲁一萨克逊模式、拿破仑模式、日耳曼模式、斯堪的纳维亚模式、伊斯兰模式、儒家模式和发展中国家的行政模式。显然在他看来，即使以市场经济和民主政治为基础的西方发达国家，其行政模式和传统也存在很大的差别。
盎格鲁一萨克逊行政传统的特征是：1）国家概念淡化，政府的地位比较低，人民与政府之间是契约关系；2）公务员在行政体制中的地位与日耳曼传统不同，如美国宪法未提公务员这一概念，只讲总统可以任命下级官员；3）政治与行政分离，政治家控制公务员。拿破仑模式的特征是：1）国家具有不可分割的权威，但权力的来源不是法律，而是政治；2）集权与统一传统，高度的中央集权，用国家的统一力量来消除内部差异；3）国家被视为发展的力量，国家与社会缺乏明显的分野。日耳曼行政传统具有以下特点：1）国家至上，其权力不可分割且国家高居社会之上，但实施地方分权，故这些国家多为联邦制国家；2）法律至上，法律是界定国家权力的主要因素；3）国家与社会的关系是一种有机关系。斯堪的纳维亚模式的特点是：1）法制传统，权力来自法律；2）参与管理，政府部门规模较小，执行机构的独立性和自主权很大且公民参与程度高；3）福利国家传统。
这里无意讨论哪种模式划分和特征归纳更为科学和合理。作者旨在说明，学术界的上述努力存在一个共同前提，即承认行政传统和模式的多样性。如同美国著名政治和行政学家达尔所指出的那样，“每一个民族国家都包含着许多历史事件、创伤、失败和成功的结果。这些结果反过来创立了特殊的习惯、习俗、制度化和行为方式、世界观甚至民族心理。人们不能认为公共行政学能够摆脱这些条件作用的影响，或者认为它能以某种方式独立于和隔离于它在其中发展起来的文化环境和社会环境。”
然而，与传统多样化相对应的是当代行政改革中的政策趋同，即当代各国行政改革在总方向和主要措施上趋于一致的现象。从本书各章的讨论可以看出，私有化、市场化；合同出租、公私合作与竞争；放松管制、卸载与职能优化；规模缩减（down-sizing）或规模适度化（right-sizing）；分权化、管理者自主权；结果为本、绩效预算；经济、效率意识；服务为本、顾客取向等管理原则和相应的管理技术，在实践中似乎表现出超意识形态、超越国家和行政传统、超越发展阶段的普遍适用性。由此产生了改革措施与环境适应性这一重大的理论问题。具体来说，在行政传统和行政模式多样化的情况下，当代行政改革的总方向和主要措施是否适应各国的国情？
同一政策多样化结果——理论寓意
彼得斯注意到环境多样化和政策趋同所隐含的矛盾。
在描述西方公共行政四大传统各自特征的基础上，他围绕六个方面提示了改革措施与行政传统的适应性：
表中的L表示改革措施与行政传统不相适应的地方。
彼得斯对此评论道：“我们也许仍旧要考虑罪与罚相当的问题，也就是手段与目的的匹配性问题。”
那么，被认为缺乏环境适应性的行政改革会在实践中出现什么样的情况？下面的讨论将围绕这一问题展开。通过对国外当代行政改革实践的比较，作者试图得出的一条基本结论：在不同行政传统所形成的不同环境下，相同的行政改革措施可能具有不同的含义并导致不同的进程和效果。篇幅所限，下面将以私有化和分权化为例，对上述结论做一提示式的论证。
私有化。首先，“民营化（私有化）的涵义在法国、安哥拉和波兰有着天渊之别，但民营化的改革内容都存在于三个国家”；其次，由于公有经济成份的比重不同，各国私有化改革的力度、范围及其在行政改革中的地位有所不同；第三，由于市场成熟程度方面的差异，私有化方式存在多样化——比如，由于缺乏成熟市场和私人资本的积累，西方最流行的股份出售在原苏东国家很难实施，股份的无偿配置在一些国家成为大型企业私有化的重要方式；第四，在与私有化相应的配套改革如行业结构重组、竞争机制的引入、管制框架的确立等方面，各国的实践存在很大的差异；最后，由于上述各方面的差异，私有化的进展和企业私有化后的经济绩效和服务质量在各国存在相当的差别。
分权化。分权化是当代行政改革的主潮流之一，但各国的分权化改革在侧重点、进程和实际影响方面有着相当的差别。比如，以设立执行机构为主要形式的内部分权化改革是英国行政改革的重点。这一改革被法国、德国、澳大利亚、新西兰等国家仿效，被称为“欧洲改革中最重要的结构性变革”，标志着“公共服务的一个转折点”。但在美国和瑞典，这一改革并不具有革命性，因为类似的安排已经成为这两个国家行政传统的一个组成部分。法国的改革包含了地域分权（即中央向地方政府的权力下放）和内部分权（设立执行机构）两个方面的努力，但在拿破仑行政传统的环境下，分权化改革仅具有符号价值，没有取得实质性进展。特别值得一提的是，分权化改革虽然成为时尚，但它所带来的并不都是福音。对第三世界国家来说尤为如此。考尼格曾对西方附加援助条件迫使第三世界国家推行特定改革措施的做法做过这样的评论：“西方也许对‘传统药方’……做过系统评价，但它开出来的依然是现代药方，以为这是发展中国家所期望的。”其结果如何呢？研究者对非洲某些国家分权化改革的评论说明了这一点。首先，分权化改革在一些国家缺乏前提条件。穆塔哈巴在对东非的分权化改革进行系统研究的基础上写道：“分权努力举步维艰，其原因不是最初选择了错误的体制，而是中央领导缺乏分权的政治决心。”英格拉姆评论道：“由于缺乏一个强大而又统一的中央权力作为分权的前提，许多发展中国家表现出相似的挫折感和失意感。”其次，分权化改革带来了一些非预期的严重后果。格林道和托马斯评论道：“在国家统一高于一切的国家中，有实权的（官僚）职位经常在种族、语言或宗教集团中分配……主要集团分享和受益于国家权力……并且有维持国家统一的兴趣……80年代的改革削弱了建立和维持这样一个政治基础的机会……（此外），削减国家官僚组织并让私营组织取而代之的改革政策，把权力和影响力转移到了非非洲人手中。”这意味着现在的改革成果将会成为未来改革的对象。
即使在具体的改革措施上，由于国情的不同，同一措施也有着不同的涵义并具有不同的性质。以公民宪章运动为例。继英国之后，法国和比利时也于1992年引进了公民宪章。英国的传统是国家观念淡薄，行政法系统不发达，公民的概念不十分突出，所以宪章不是解决政治家与公民的关系问题，而被视为一个非政治性的管理工具。欧洲的传统是法治，守法和对公民的保护十分受重视，所以公民宪章的目的是寻求国家义务和公民义务的平衡，其重点则是公共服务设计和提供中的公民参与。
前面的讨论实际上展示了当代国外行政改革实践中的一个矛盾：一方面，行政传统多样化与改革政策的趋同；另一方面，相似的政策在不同环境下有着不同的含义并带来不同的过程和结果。下面将以以上讨论为基础，围绕改革措施的环境适应性提出一些理论问题并做简要评论。
1.行政原则的文化特定性与普遍适用性
行政管理学历史上一直存在两大派别。一派强调行政理论和管理原则的普遍适用性——行政就是行政，管理就是管理，美国的“计划——项目——预算系统”完全可以移植到其他国家。另外一派则强调文化特定性——拒绝规约性行政管理模式，主张管理理论和原则的时间、空间、和文化相关性。
罗伯特·达尔曾于1947年这样提出跨文化研究对行政学理论发展的重要意义：公共行政的比较研究基本上被忽视了。只要公共行政学的研究缺乏比较，那么，一切追求“公共行政科学”的宣言都会显得空洞无物。可以设想，存在一个关于美国公共行政的科学，一个关于英国公共行政的科学，……但能否出现一个“公共行政科学”即脱离特殊国情而普遍适用的一系列原则呢？如果人们在履行公务时的行为特性依然不可预测，如果不进行大量的比较研究从而发现超越民族界限和超越特定历史经验的原则和理论概括，那么，公共行政学就不可能成为科学。
达尔关于比较研究对完善行政学理论、知识的重要性的观点是相当中肯的。然而，多少年来比较行政学“寻求各种场合都适用的理论的努力一无所获”。比较行政学中的经验研究相对较少。由于缺乏经验分析的坚实基础，把理论概括应用于不同文化、社会和经济背景中显得问题百出。霍夫施泰德对此评论道：“在管理学文献中，把在某一国家形成的组织方案不加分析地推广运用到其他国家的例子不胜枚举。在把美国管理理论输出到其他国家的努力中，这一问题尤为突出。管理学在相当程度上是一个美国概念。美国管理理论的经验基础是美国的组织；我们不能想当然地认为它们放之四海而皆准。”达尔本人也在同一场合中强调，“没有一个人类学家会认为，从一个截然不同的文化中提取出来的社会原则，有可能不加改变地转移到另一种文化中去。”“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。”
由此可以得出一个结论：与一般行政管理一样，行政改革应充分考虑改革措施的环境适应性问题。
2.必然选择与简单化传播
一个相关的问题是，多样化传统与改革中的政策趋同现象是否意味着对环境适应性的忽视？这里我们首先认同彼得斯的看法，承认某些改革方向与特定国家的行政环境之间存在矛盾，然后集中讨论导致“罪罚不当”、“同一药方医百病”的原因。
在综合各方的观点的基础上，美国教授英格拉姆指出，上述现象“可归因于革新的相对有限的选择机会，相对有限的_政策空间，相对复杂的政策问题和简单化的政策传播”。遗憾的是，英格拉姆没有对上述原因进行相对重要性排序，而这正是问题的关键——如果“相对有限的选择机会，相对有限的政策空间”是主要原因，这意味着改革政策趋同更多必然选择的成分；如果简单化的政策传播是其主要原因，这意味着政策趋同更多是拙劣模仿的结果。
前已述及，在改革前的半个世纪中，西方主要国家都在不同程度上实行了凯恩斯主义和福利国家政策，引致政府职能的不断扩张和规模的持续膨胀，最终导致了80年代初的政府困境和财政危机。这也就是说，这些国家公共行政经历了大致相同的发展道路，面临大致相同的危机和问题。
作为对过去经验教训的总结和反思，当代行政改革在总方向上必然具有相当的一致性。这有助于解释为什么政府卸载与职能优化、市场化与竞争机制、分权化与管理者的自主权、从规则为本到结果为本的管理、公共服务设计和提供中的公民参与等，对各国都表现出巨大的吸引力。更为重要的是，当代行政改革在总方向上表现出超越意识形态的特征一市场化取向的管理主义改革得到传统左派政党（如英国、新西兰、澳大利亚等国家的工党、法国社会党、美国民主党）的支持和积极推行，这种趋势用简单化政策传播是难以解释清楚的。
由此可以得出另一个结论：从大方向上看，当代行政改革中的政策趋同主要不是简单化政策传播的结果，更多是特定环境下必然做出的选择。
3.创新与创造性
借鉴上面的讨论得出两个自相矛盾的命题：由于行政传统的多样性，改革方向和措施的选择应注意与环境的适应性；由于“相对有限的选择机会，相对有限的政策空间”，许多主要政策又是特定环境导致的必然结果，似乎缺乏可供选择的空间。
