一、突发公共卫生事件概述
（一）突发公共卫生事件的概念
对于突发公共卫生事件的界定，各个国家的表述略有不同，但是所表达的内容和反映的问题性质是相同的。在国外，一般把突发公共卫生事件定义为人们难以预测和控制的、正在发生或者即将发生的、威胁人们身体健康或引起疾病的事件。美国公共卫生突发事件的定义是：一个疾病或一个卫生状况的发生或即将发生，这种疾病或卫生状况由生物恐怖主义、传染病、新致命传染因子或生物毒素造成，构成重大威胁，致重大人员死亡或永久、长期的伤残，这种疾病或卫生状况可能导致国家的灾难，也可能超出国家范围。
广义上，凡是突发事件中威胁或潜在威胁公共卫生时，从公共卫生角度来说，都可以看做是突发公共卫生事件；狭义上，只有当突发事件导致公共卫生问题时，这种突发事件才能称之为突发公共卫生事件。而根据中国《突发卫生事件应急条例》规定，公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。首先，重大传染病疫情指的是传染病的爆发（在一个局部地区短期内突然发生多例同一种传染病病人）和流行（一个地区某种传染病发病率明显超过该病历年的一般发病率水平），包括鼠疫，肺炭疽和霍乱的爆发，动物间鼠疫，布氏菌病和炭疽等流行，乙丙类传染病爆发或多例死亡，罕见或已消灭的传染病，新传染病的疑似病例等。其次，群体性不明原因疾病是指3人以上发生不明原因的疾病。再次，重大食物和职业中毒包括中毒人数超过30人或出现死亡1例以上的饮用水和食物中毒，短期内发生3人以上或出现死亡1例以上的职业中毒。最后，其他严重影响公众健康的事件包括医源性感染爆发，药品或免疫接种引起的群体性反应或死亡事件，严重威胁或危害公众健康的水、环境、食品污染和放射性、有毒有害化学性质丢失泄漏等事件，生物、化学、核和辐射等恐怖袭击事件，有毒有害化学品生物毒素等引起的集体性急性中毒事件，有潜在威胁的传染病动物宿主，媒介生物发生异常，学生因意外事故自杀或他杀出现1例以上的死亡及上级卫生行政部门临时规定的其他重大公共卫生事件。突发性公共卫生事件在某一短促时间内出乎意料地发生，能造成众多伤亡或对人群的生命和身心健康构成威胁，可产生一定强度或广度的公共卫生影响，需要卫生机构联合多方面力量，立即采取行动紧急救援和处理由各种自然或人为原因所引起的事件。
（二）突发公共卫生事件的特征
1.突发性
通过以上对突发公共卫生事件概念的确定，我们可以从中总结出这类事件具有突发性的特点。突发公共卫生事件是完全在人们的意料之外发生的，人们对事件发生的具体时间和地点，发生的规模及事态的发展以及事件产生的影响都是无法预计的。例如，2003年非典疫情的流行，自2002年在广东省佛山市发现我国首例非典型性肺炎病人，到2003年2月中下旬疫情在广东局部地区流行，3月份就开始在华北地区传播蔓延，并逐步向全国扩展，短短几个月的时间就波及了全国26个省、自治区、直辖市，对人民群众身体健康和生命安全构成严重的威胁，一时间全国上下都被这个突如其来的疫情给震惊了。再如2009年的甲型H1N1流感肆虐全球，截至2009年7月2日11：30，全球共有117个国家和地区出现确诊病例，确诊总数70893人，死亡总人数311人。中国也没能幸免，截至2009年7月5日，中国内地确诊总数为1040人，香港953人，台湾71人，澳门56人。
2.隐蔽性
这些突发性的事件均是发生在公共卫生的领域，也不是特定的发生群体，主要包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大失误和职业中毒以及影响公众健康的公共卫生事件。发生发展相当隐蔽，不易于被人们觉察，比如传染病、食物中毒、水污染事故，等等，都是在人们日常的生活中，通过人与人之间的接触，以食物、液体等物质为载体，直接或间接地侵害人们的身体健康，人们在不知不觉中受到侵害。
3.复杂性
突发公共卫生事件种类繁多，原因复杂，例如，引起传染病爆发的微生物就有细菌、病毒等八大类，引起中毒事件的物质仅理化类，全球已登记的化学物种类超4000万种，对其毒性认识较深刻的仅数千种；同样的毒物不同接触途径、剂量和个体差异，都会带来表现形式的差异，有的事件直接造成人体损害，有的只是潜在的威胁但可能持续较长时间。
4.危害性
突发公共卫生事件一旦发生，就直接危害人民群众的生命安全，可在短时间内造成人群的发病和死亡，使公共卫生和医疗体系面临巨大的压力，致使医疗力量相对短缺、抢救物资相对不足等，甚至冲击医疗卫生体系本身、威胁医务人员自身健康；同时，对经济、贸易、金融等产生严重影响，甚至引起一定程度的经济衰退以及对社会稳定和国家安全造成威胁，对人民群众的生产和生活造成重大影响，比如化学物质泄漏从而污染食物、水源等事件，使人们的日常生活受到严重影响，扰乱了人们的正常生活秩序，引起了社会的恐慌。
（三）突发公共卫生事件的分类
按照不同的分类标准，突发公共卫生事件可以分成不同的类别。
1.按突发公共卫生事件引发的原因分类
病原微生物所致的疾病：如由病毒、细菌、寄生虫等病原微生物导致的传染病区域性爆发、流行；预防接种出现的群体性异常反应；群体性医院内感染等。
食物中毒：人体经不同途径摄入了含有生物性、化学性有毒、有害物后或把有毒、有害物质当做食物误食后引发的急性或亚急性疾病。
不明原因引起的群体性疾病：指在短时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现具有共同临床表现的多位患者，且病例不断增加，范围不断扩大，又暂时不能明确原因的疾病。
有毒、有害因素污染造成的群体性中毒：由于各种环境污染所致，如水体、大气、放射性污染等，波及范围较广。
职业中毒：职业性危害因素造成的人数众多或者伤亡较重的中毒事件。如高温、低压、有毒气体、粉尘等职业因素引发的各类群体性急性职业病。
自然灾害：主要指地震、洪涝、干旱、暴风雪等自然灾害造成的人员伤亡及疾病流行等。
三恐事件：指生物、化学、核和辐射恐怖事件。
其他：如菌、毒种（株）丢失，放射源丢失，剧毒物质（药品）丢失等以及各类社会犯罪和刑事案件引发的事件等。
2.按突发公共卫生事件表现形式分类
飓风型：如多数食物中毒事件、毒气泄漏事件等，表现为来得快去得也快。
蓄积型：如一些职业病和职业中毒（铅、汞中毒）事件，某些医院内感染事件等，表现为酝酿时间长，然后突然爆发。
辐射型：如苏联切尔诺贝利核电站核泄漏事件等，表现为突然爆发，影响时间很长。
迁延型：如某些环境污染事件，表现为来得慢去得也慢。
3.按突发公共卫生事件造成或可能造成的社会危害大小分类
特别严重突发公共卫生事件（I级）：红色预警，由国务院依法处置。
严重突发公共卫生事件（II级）：橙色预警，由省级人民政府依法处置。
较重突发公共卫生事件（III级）：黄色预警，由地（市）级人民政府依法处置。
一般突发公共卫生事件（IV级）：蓝色预警，由县级人民政府依法处置。
这种分类方法是为了管理方便而人为划分的，这也是公共卫生突发事件处理的分级管理原则的体现。
（四）一些重大的公共卫生事件
近100年来，出现了很多重大的突发公共卫生事件，这些公共卫生事件在世界上都具有很大的影响。近年来出现的重大突发公共卫生事件主要有以下几类：
1.食品污染事件
国际上，近几年发生了一系列震惊世界的食品污染事件。如发生在欧洲的二英污染畜禽饲料、比利时可口可乐污染、法国的李斯特菌污染熟肉罐头、日本的生拌色拉大肠杆菌污染、雪印牛奶金葡萄球菌污染，英国、比利时的猪口蹄疫以及弥漫欧洲许多国家的疯牛病食品污染事件等。食品安全的每一次问题不但引起人们对食品的强烈不安，而且导致直接和间接的巨大经济损失。在英国，几百万头牛被屠杀，欧盟对英国牛肉发出了长达3年的禁令，不仅使英国遭受40亿英镑的出口损失，而且丧失了经营多年的欧洲及世界多个地区的牛肉市场，数千名肉牛养殖人员失业。比利时的二英“毒鸡案”除造成国内市场混乱外，直接经济损失达3.55亿欧元，间接损失高达10亿欧元。
2.新出现和重复出现的传染病
新出现的传染性疾病是指新检出的、以前未明确的、感染引起的、能造成地方或全球公共卫生问题的疾病。重复出现的传染性疾病是指那些已经知道的，但以前没有造成很多感染而不再被认为是公共卫生问题的传染病，由于重新出现或感染人数骤增被称作重复出现的传染病。造成新传染病出现或重新出现的原因主要与世界人口增长过快和不停的迁徙有关。如快捷而频繁的国际旅行；城市过度拥挤和不良的卫生状况；不洁食品加工和操作；人类对自然界原有的媒介生物和病原体宿主接触增加；环境和气候的改变对虫媒和动物宿主的组成、数量的直接影响；战争、饥饿、灾害使公共卫生基础设施条件不断恶化，等等。自然和社会的巨大变化为新的传染病的出现与爆发流行创造了条件。
3.生活意外事故
在我们生存的现代环境里，无论是工作还是生活，无论是室内还是在户外，都存在着来源于人为或自然的危险。在很多经济发达国家，生活意外伤害事故已经成为人类非正常死亡的第一死因。据统计，美国1993年生活意外事故死亡人数是生产意外事故死亡率的2.5倍。而在新加坡一年死亡原因统计中，生产意外事故仅占4%左右，而非生产意外事故高达10%。按一些发达国家的统计结论，生活意外事故导致的生命风险是生产意外事故的2—3倍。
4.生物恐怖和生物安全问题
近年来，生物技术的迅猛发展使制造强杀伤性生化武器的能力大为提高，恐怖事件的发生也使人们对生物战争和生物恐怖主义倍加关注。特别是美国“炭疽感染事件”后，生物恐怖与生物安全问题备受国内外关注，生物安全报道经常见诸于政府或非政府组织文件以及各类媒体。
近100年来所发生的重大突发公共卫生事件
年份 名称 造成的后果 原因
1910年 中国东北鼠疫大流行 死亡人口达42000人以上 鼠疫杆
1930年 马斯河谷烟雾事件 一周内近60人死亡，千人呼吸系统疾病 二氧化硫的粉尘
1932年 中国霍乱大流行 波及中国23省，病人达10万人 霍乱弧菌
1952年 伦敦烟雾事件 先后死亡1万多人 烟尘和二氧化硫
1953?956年 日本水俣病事件 大量居民中枢神经中毒，60多人死亡 食用被汞污染的鱼、贝等水生生物
1968年 日本米糠油事件 中毒患者超1万人，16人死亡 食用含多氟联苯的米糠油后造成
1976年 中国唐山大地震 造成24.2万多人死亡，164851人重伤 自然灾害
1977年至今 埃博拉出血热 累计发病1058人，死亡746人，病死率70.5% 埃博拉病毒
1981年至今 艾滋病 全世界目前共4000多万名病人，2002年全世界有300万人死于艾滋病 不洁性行为、吸毒、病毒感染者、静脉输血等导致
1988年 上海甲肝大爆发 共有310746人发病，31人直接死于本病 食用了不洁毛蚶和饮食卫生习惯不良
2003年 非典型性肺炎 截至2003年8月7日，全球累计非典病例共8422例，因非典死亡人数919人，病死率近11％ 冠状病毒变异株
2009年 甲型H1N1流感 截至2009年7月2日11：30，全球共有117个国家和地区出现确诊病例、确诊总数70893人、死亡总人数311人
甲型H1N1病毒
二、国外突发公共卫生事件的应对
（一）国外公共卫生事件应对的法制
1.美国公共卫生事件应对的法制
美国关于防范传染病的联邦法律主要是1994年通过的《公共卫生服务法》，又称《美国检疫法》。该法对防范传染病方面的规定内容包括：明确严重传染病的界定程序，制定传染病的控制条例，有关检疫站、检疫场所与港口管理等。另外，《公共卫生服务法》赋予了卫生总局医务主任颁布与实施有关传染病防治规定的权力，包括制定规章、措施，决定对感染者采取留验、隔离等措施。除联邦法律之外，美国防范、应对大规模流行性传染病的法律还包括州、县等地方性法律、法规。
美国防范、应对公共卫生事件的核心机构是美国疾病控制和预防中心，它隶属于卫生与人类服务部，其任务是通过对疾病、伤害和残疾的预防和控制，增进健康并提高人们的生活质量，与全国及国外的合作伙伴一起监测和研究健康问题，从事保健方面的研究，制定和宣传公共卫生政策，实施预防战略，培养安全健康的环境并提供指导和培训。此外，联邦紧急事务管理局也是突发公共卫生事件发生后的重要应急机构，联邦紧急事务管理局下设七个机构：应急准备与复原局、联邦保险与减灾局、联邦消防管理局、外部事务局、信息技术服务局、管理和资源规划局和地区协调局。针对包括公共卫生事件在内的突发事件，FEMA负责提出应对危机的立法建议，指导社会应对灾害，帮助州与地方政府做好应急准备，协调联邦机构间应对危机工作、培训应急管理人员等。
2.日本公共卫生事件应对的法制
20世纪90年代以来，日本政府不断加强和完善国家危机管理，建立起一套从中央到地方的危机应对体系。在应对公共卫生事件方面，早在1987年就开始实施《传染病预防法》，后经过修改开始实施《传染病控制法》，其中规定了传染病等级、政府的紧急措施等内容。日本将公共卫生事件应急法制附属于多层次的危机管理体系，以内阁首相为危机管理的最高指挥官的危机管理体系负责全国的危机管理，日本政府在首相官邸地下一层建立了“全国危机管理中心”，指挥应对包括突发公共卫生事件在内的所有危机。政府内则设有专门管理处室应对公共卫生事件危机。
（二）国外公共卫生事件应对的体制
1.美国公共卫生事件应对的体制
