一、公共危机管理预案概述
（一）公共危机管理预案的含义与意义
1.公共危机管理预案的含义
这里所说的预案为突发事件应急预案，是指政府、企事业单位或其他社会组织针对可能发生的突发事件，为降低突发事件破坏性后果的严重程度，保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，而预先制定的有关行动计划或方案。《礼记·中庸》中讲道，“凡事预则立，不预则废”。《左传》中也说，“居安思危，思则有备，有备无患”。可以看出，两千年前的古人就有了应急预备认识，对今天有很大的启迪。建立健全突发事件应急预案体系的主要目的，不仅在于发生突发事件时启动预案予以处置，更重要的是未雨绸缪，平时根据预案有关预防、应急准备等方面的规定，采取各种有效的防范措施，做好应对可能发生的突发事件的各种准备工作，做到有备无患、防患于未然，尽量及时化解可能导致突发事件发生的风险隐患，最大限度地避免、减少突发事件的发生，而当不可避免的突发事件发生后，尽量减少人员伤亡和损失。
2.公共危机管理预案的意义
应急预案的制定是应急管理体系的关键，是应急准备工作的核心内容，它明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做、相应的策略和资源准备等。它是针对可能发生的重大突发事件及其影响，为应急准备、应急响应和现场恢复的各个方面所预先做出的详细安排，是开展及时、有序和有效应急处理救援工作的行动指南。应急预案在应急处理救援中的突出地位和重要作用体现在：
（1）应急预案确定了应急处理救援的范围和体系，使应急准备和应急管理不再是无据可依、无章可循。尤其是培训和演习，它们依赖于应急预案。培训可以让应急响应人员熟悉自己的责任，具备完成指定任务所需的相应技能；演习可以检验所制定的预案和行动程序并评估应急人员的技能和整体协调性。
（2）制定应急预案有利于做出及时的应急响应，降低事件损失。应急行动对时间要求十分敏感，不允许有任何拖延，应急预案预先明确了应急各方的职责和响应程序，在应急人员和应急资源等方面已做了大量准备，可以指导迅速、高效、有序地开展应急处理救援，将人员伤亡、财产损失和环境破坏降低到最低限度。此外，关于对重大事件发生后必须快速解决的一些应急恢复问题，如果预先制定了预案，这些问题也很容易解决。
（3）应急预案成为指导应对各种突发重大事件的基础。通过编制的综合应急预案，可保证应急预案足够的灵活性，对那些事先无法预料到的突发事件，也可以起到基本的应急指导作用，成为保证指导应急处理救援的“底线”。在此基础上，可以针对特定事件编制专项应急预案，有针对性地制定应急措施，进行专项应急准备和演习。当发生超过应急能力的重大事件时，应急预案便于与省级、国家应急部门的协调。
（4）制定应急预案有利于提高全社会的风险防范意识。应急预案的编制实际上是对可能产生的重大风险进行辨识和防御决策的过程，预案的编制和评审强调各方的共同参与，因此，预案的编制、评审以及发布和宣传有利于社会各方了解所面临的可能重大风险及其相应的应急措施，有利于促进社会各方提高风险防范意识和能力。
（二）公共危机管理预案的结构与内容
1.公共危机管理预案的结构
各类应急预案可采用相似的基本结构。该结构是基于应急任务或功能的“1+4”预案编制结构，即一个基本预案加上应急功能设置、特殊风险管理、标准操作程序和支持附件构成。
基本预案是对应急管理的总体描述。主要阐述被高度抽象出来的共性问题，包括应急的方针、组织体系、应急资源、各应急组织在应急准备和应急行动中的职责、基本应急响应程序以及应急预案的演练和管理等规定。
应急功能是对在各类重大事件应急处理救援中通常都要采取的一系列基本的应急行动和任务，如指挥和控制、警报、通讯、人群疏散、人群安置和医疗等。针对每一应急功能应确定其负责机构和支持机构，明确在每一功能中的目标、任务、要求、应急准备和操作程序等。应急预案中功能设置数量和类型要因地制宜。为直观地描述应急功能与相关应急机构的关系，可采用应急功能分配矩阵表。
特殊风险管理是在重大突发事件风险辨识、评价和分析的基础上，针对每一种类型的特殊风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应承担的职责和功能，并为该类风险的专项预案的制定提出特殊要求和指导。
标准操作程序。按照在基本预案中的应急功能设置，各类应急功能的主要负责部门和支持机构须制定相应的标准操作程序，为组织或个人履行应急预案中规定的职责和任务提供详细指导。标准操作程序应保证与应急预案的协调和一致性，其中重要的标准操作程序可作为应急预案的附件或以适当的方式引用。标准操作程序的描述应简单明了，一般包括目的与适用范围、职责、具体任务说明或操作步骤、负责人员等。标准操作程序本身应尽量采用活动检查表形式，对每一活动留有记录区，供逐项检查核对时使用。已做过核对标记的检查表，成为应急活动记录的一部分。标准操作程序可以保证在事件突然发生后，即使在没有接到上级指挥命令的情况下可在第一时间启动，提高应急响应速度和质量。
支持附件主要包括应急救援支持保障系统的描述及有关附图表，包括：通讯系统；信息网络系统；警报系统分布及覆盖范围；技术参考(后果预测和评估模型及有关支持软件等)、专家名录；重大危险源登记表、分布图等。
2.公共危机管理预案的内容
制定完善突发事件应急预案的基本内容，包括目的、工作原则、法律法规依据、适用范围和级别界定等，概括起来有“八要素”。
第一，突发事件应急处置指挥机构的组成和相关部门的职责及权限，包括各类应急组织机构和职责、组织体系的框架等，即组织落实要放在第一位。
第二，突发事件检测与预警，包括预警信息、预警行动、预警支持系统等。
第三，突发事件信息的收集、分析、报告和通报的制度。
第四，突发事件应急处置技术和监测机构及其任务，要依靠科学提高应急管理的专业化水平。
第五，突发事件分级和应急处置的工作方案，包括指挥协调、人员撤离、紧急避难场所、医疗救治、疫病控制、新闻发布等。
第六，突发事件预防、现场控制、应急设施、设备、药品、医疗器械及其他重要物资的储备与调度，通信、交通、技术、医疗、治安、资金和社会动员保障等。
第七，突发事件应急处置专业队伍的建设和培训，包括演练等。
第八，突发事件发生以后进行科学评估、善后恢复，及时由非常态转为常态。
总之，预案要体现早发现、早报告、早控制、早解决，有很强的实用性和可操作性，依照相关的法律法规制定完善，使预案有权威性，有法律依据。
（三）公共危机管理预案的编制与评审
1.公共危机管理预案的编制
（1）编制的原则
一是以人为本，减少危害。在公共安全工作上，“以人为本”至少要把握以下五点：①以人的生命健康为本，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，千方百计减少人员伤亡和职业危害；②广大职工和人民群众既是我们保护的主体，也是我们搞好应急工作依靠的主体；③依靠科学，依靠民主，依靠法制；④加强培训教育，提高人的综合素质；⑤万一发生突发事件，在应急管理过程中一定要坚持救人第一，并注意施救者的安全。
二是居安思危，预防为主。预案工作要高度重视公共安全，常抓不懈，防患于未然。要增强忧患意识，坚持预防与应急、常态与非常态相结合，做好应对突发事件的各项准备工作。
三是统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制；在党委领导下，实行各级政府行政责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。
四是依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发事件的工作规范化、制度化、法制化。
五是快速反应，协同应对。要加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
六是依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设备，充分发挥专家作用，提高应对突发事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；同时，加强宣传和培训教育工作，提高公众自救互救能力和应对各类突发事件的综合素质。
（2）编制的步骤
①成立预案编制小组。这是应急预案编制工作的重要环节，对实现应急管理的基本原则具有很重要的作用，同时为各应急部门提供了非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的观点和意见。预案编制小组的成员一般应包括：行政首长或其代表，应急管理、消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通管理等有关部门；广播、电视等新闻媒体；法律顾问、有关企业以及上级政府或应急机构代表和技术专家等。预案编制小组的成员确定后，须确定编制计划，明确任务分工，保证预案编制工作的科学有序。
②风险分析和应急能力评估。风险分析是应急预案编制的基础。风险分析结果不仅有助于确定应急工作重点，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险评估。
危险识别的目的是识别可能存在的重大危险因素，分析本地区的地理、气象等自然条件、工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，来识别出可能发生的自然灾害和重大事故等突发事件。
脆弱性分析要确定的是一旦发生突发事件，最容易受到冲击破坏的地区或单位以及最可能出现波动或激变的环节。脆弱性分析结果应提供下列信息：受事故或灾害严重影响的区域以及该区域的影响因素（例如，地形、交通、风向等）；预计位于脆弱带中的人口数量和类型（例如，居民、职员、敏感人群——医院、学校、疗养院、托儿所人群等）；可能遭受的财产破坏，包括基础设施和运输线路；可能的环境影响；最需要保护的地区、单位和人群等。
风险评估是指根据脆弱性分析的结果，评估突发事件发生时，造成破坏的可能性以及可能导致的实际破坏程度。通常可能会选择对最严重的情况（顶级事件）进行分析。风险评估可以提供下列信息：发生事件和环境异常的可能性或同时发生多种紧急事件的可能性；对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相关的高危人群；对财产造成的破坏类型（暂时、可修复或永久的）；对环境造成的破坏类型（可恢复或永久的）。
应急能力评估是指依据风险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市和企业应急资源的评估，明确应急处理救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施、装备和物资等；应急能力包括体制和机制运行状况与人员的技术、经验和接受的培训等，应急能力评估还应注意发现应急体系中的缺陷和不足。编制预案时，应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和应急能力的基础上，选择最现实、有效的应急策略。
③编写应急预案。应急预案的编制必须基于重大事件风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，尽可能地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。
④评审与发布。为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的适应性，应急预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。应急预案经评审通过和批准后，按有关程序进行正式发布和备案。
⑤实施。应急预案的实施是应急管理的重要工作。应急预案实施包括：开展预案宣传，进行预案培训，落实和检查各个有关部门职责、程序和资源准备，组织预案演练，使应急预案有机地融入到公共管理工作之中，真正将应急预案所规定的要求落到实处。应急预案应及时进行修改、更新和升级，尤其是在每一次演练和应急响应后，应认真进行评审和总结，针对实际情况的变化以及预案中所暴露出的缺陷，不断地更新、完善，以持续地改进应急预案文件体系。
发达国家的应急预案编制工作已有至少几十年的历史，从形式和内容上大致可划分为三个发展阶段：一是二战之后，以个别场所和单种事件为对象，强调过程控制为主的个例预案；二是20世纪90年代后，以确保社会安定为目标，以防灾、减灾为主要工作，在建立监测和预警基础上，以联合指挥协调为特征的综合性预案；三是从20世纪末到21世纪初这几年，由于政府对危机管理认识的深化和信息技术的巨大进步，应急预案进入到以国家危机应对体系为核心的标准化和数字化阶段，使应急预案更加强调全局意识，更加简便、实用和高效。我国应急预案工作已有了历史性的进步，为建立现代预案体系奠定了良好的基础，标准化和数字化应成为未来我国应急预案的发展方向。
2.公共危机管理预案的评审
评审应急预案的目的是确保预案能反映其适用区域当前政治、经济、社会、土地使用、技术发展、应急能力、危险源、危险物品使用、法律及地方法规、道路建设、人口、应急电话以及企业地址等方面的最新变化，确保应急预案与当前应急响应技术和应急能力相适应。
（1）评审原则。评审人员可从应急预案的完整性、准确性、可读性、协调性和可操作性等方面进行判断。
