但是，在实际工作中，有的部门和地区，不是把上级的政策与本部门、本地区的实际相结合，制订出切实可行的具体政策来指导实践，而是提出或默许下面搞既违背上级政策精神，又违反群众意愿的”土政策“，靠”土政策“来指导工作和施政。有的对政策采取实用主义态度，有利的就执行，无利的就不执行。有的甚至”上有政策、下有对策“，另搞一套。例如，关于乱收费的问题，政策是不允许的，但有的领导机关从本部门本地区的利益出发，照收不止，造成了群众和政府的矛盾，损害了党和政府的形象，也影响了政府的管理水平和管理效率。因此，增强政策观念，加强政策修养，提高政策水平，是各级公务员，尤其是高中级公务员从政、施政的基本功。
（四）决策能力还不强领导者的责任在于制定战略，拟定规划，组织管理，使用干部。
要履行这些职责，就需要进行决策，因此，决策是领导者最基本的职能。作为地厅（局）级干部，其决策的科学与否。对一个地区或一个部门工作和事业的成败有着至关重要的意义。然而，我们有的地厅（局）级公务员缺乏决策民主化和科学化的观念、素质和能力，导致了工作中的一系列问题：有的决策不顾民心，不是按照邓小平同志所指示的，真正把人民”拥护不拥护“、”赞成不赞成“、”高兴不高兴“、”答应不答应“作为我们想问题、办事情、作决策的出发点和落脚点，明知要作出的决策群众不赞成，但硬要强行决定，强制执行，引起群众的强烈不满。结果要么使决定成为一纸空文，严重影响党和政府的威信；要么使决定成为引发矛盾的导火线，严重影响社会政治稳定。有的决策不顾民力，结果好心办坏事，导致民怨鼎沸，干群对立。例如，为了加快经济发展，改变生产条件，搞建设，上项目，其愿望无疑是好的，但不顾财力、民力，靠乱集资、乱摊派来建功立业，结果适得其反，劳民伤财。有的决策不顾自然、经济、社会发展的实际，结果受到客观规律的惩罚。例如我省洞庭湖区围湖造田、毁林造田引发连年不断的洪水灾害就是明证。又如，国家民政部一笔扶贫资金下达到我省某市后，该市领导不是从本市实际出发，在科学论证、民主决策的基础上选择最有前途的建设项目，把有限的资金花在最有效益的建设上，而是凭长官意志办事，运用行政命令的手段，在该市水泥厂过多，水泥生产过剩的情况下，投资800万元又建一个30万吨的水泥厂，估计该厂建起来后，因水泥无销路就开不了工，使国家有限的扶贫资金不能发挥有效的扶贫效应。因此，大力提高地厅（局）级公务员决策民主化和科学化的素质与能力显得尤为重要。
（五）施政方法较落后方法是完成任务的手段。在任何施政过程中，要完成一项任务、要办好一件事情，都必须采用一定的方法。毛泽东同志曾用过河要有桥或船的生动形象的比喻，深刻地说明了任务和方法的关系。他说：”我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。“地厅（局）级公务员由于其所处的地位和负有的责任决定了他们的施政方法科学与否对于其行政效能的发挥具有极为重要的意义。”领导有方，群众沾光；“领导无方，群众遭殃”。调查使我们了解到，有些领导同志一心想把工作搞好，热情很高，干劲十足，辛辛苦苦，任劳任怨，但由于方法不对头，在发展社会主义市场经济的今天，仍然习惯于运用计划经济条件下那种行政手段、行政命令和直接管理的方式方法，不熟悉市场经济和政府职能转变后的管理方式，不懂得和不善于运用经济手段、政策手段、法律手段、现代科技手段以及系统论、信息论、控制论等现代管理方法来管理经济和社会事务，结果工作成绩平平，甚至出现失误，事与愿违。因此，不论是在座谈会、个别访谈，还是问卷调查中，不少地厅（局）级公务员表示了要加强工作方法和领导方法、领导艺术培训的愿望，以改进他们、的施政方法和技能。
二、原因分析
地厅（局）级公务员在业务素质和行政能力方面之所以存在上述问题，其原因是多方面的。
（一）体制转换引起的不适应
我国由计划经济体制向市场经济体制的转换，不仅带动了经济运行结构、经济增长方式和利益分配格局的变化，引起了经济、政治、社会生活的变化，也引起了政府管理职能和管理方式的变化。一方面，新的形势和任务，对国家公务员，特别是担任地厅（局）级领导职务的公务员的业务素质和行政能力提出了新的更高的要求，然而一部分地厅（局）级公务员在思想观念、知识结构、心理素质、行政方式、领导方法等方面跟不上时代发展的要求，仍然习惯于沿用计划经济条件下管理实践中所获得的经验和方法，因而影响了其行政能力的增强和领导水平的提高。另一方面，体制转换时期复杂的社会矛盾，使得一些干部陷入繁杂的事务之中而难以超脱。调查中，不少地厅（局）级领导者反映他们都很忙，每天处在应付各种事务、文件、会议、接待、应酬之中，疲惫不堪，没有时间和精力学习、提高自己，进行知识的更新和自我的完善。
（二）干部管理体制不健全
在对领导干部的管理上，中央制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）实施办法》等一系列措旎和制度，并且发挥了积极的作用。但在对领导干部，尤其是对地厅（局）级领导干部的教育、考核、升降、任免等方面的管理机制不健全，监督乏力，加上有的地厅（局）级公务员自律、自励精神不强，这就不同程度地影响了部分地厅（局）级公务员的业务素质和行政能力的提高。特别是随着我国干部人事制度的改革，破除领导职务终身制和论资排辈的用人机制，大批优秀中青年干部走上了地厅（局）级领导岗位。这些同志年富力强，文化素质高，思维敏捷，有开拓进取精神。但是，年轻同志也有其自身的弱点和不足。一是缺少马克思主义的基本理论素养，特别是从理、工、农、医等自然科学专业出身的地厅（局）级公务员，更是缺少这方面理论的系统训练和学习。二是缺乏党内生活的长期锻炼。大批年轻的领导同志，党龄不长，对党的宗旨和基本知识把握不牢，党性锻炼有待加强。三是阅历不多，经验不足，缺乏艰苦实践中的反复磨炼，对这些地厅（局）级公务员如不加强教育、考核、监督和管理，并增强他们的自律、自励精神，他们的业务素质的提高和行政能力的增强就可能受到制约和影响。
（三）用人中不正之风的负面导向
我国在培养选拔干部方面有许多好的传统，要求选拔干部坚持德才兼备原则，1997年5月中央又颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，一个与社会主义市场经济体制相适应的用人机制正在逐步建立。然而，由于腐朽思想文化的影响，由于市场经济负面效应的作用，在干部选拔使用中也存在着种种不正之风：不以干部的工作绩效、才德状况作为选拔使用干部的依据，凭亲疏好恶用人，领导身边的人，与领导亲近的人，甚至经常给领导好处的人，不论才德、功绩如何，往往“小步快跑”、“天天有进步”，一级级的往上提拔，没有把住用人质量关，使一些素质低劣、行政能力差的人进入了领导层，从而导致公务员队伍的业务素质、行政能力难以提高。
同时，对公务员的思想行为也产生了极大的负面导向，致使一部分公务员不重视自身素质的提高，不重视在本职工作中勤政廉政、创造工作实绩，而将主要精力用于拉关系、串门子、与领导靠近、搞感情投资、跑官要官，甚至行贿索官。这种状况，对公务员业务素质的提高、行政能力的增强产生了很大的负面影响。
（四）学习风气不浓厚地厅（局）级
公务员业务素质与行政能力欠缺的一个重要原因是忽视学习。对于学习，不少领导干部是重视的，也是有成效的。但总的看来，学习风气还不够浓厚，学习效果还不够显著。有的干部终日忙忙碌碌，就是不读书，不看报，陷入事务主义；有的干部热衷于开会、发文件、上电视，陷入形式主义；更有少数干部沉醉于酒宴、舞场，陷入享乐主义。这些情况的存在和发展，降低了领导干部的素质和执政水平。学习风气不浓厚的主要原因有：
第一，缺乏学习理论知识的紧迫感。部分公务员在用传统的计划经济理论无法诠释市场经济的现实问题的时候，不仅不抓紧对市场经济理论的学习，用马克思主义的世界观方法论认识变化了的社会，反而小视理论学习的重要作用，或者认为理论学习是“花架子”、“形式主义”，或者对理论的学习一知半解，热衷于使用其中的只言片语装饰门面，不注重系统的理解和实际的运用，影响了其学习的效果和行政能力的增强。
第二，缺乏优化知识结构的内在动力。现任地厅（局）级公务员，大都受过正规的高等教育，年富力强，在知识拥有方面有一种潜在的优越感。然而迅速变幻的社会生活，国际竞争的日趋激烈，知识经济时代到来的压力，要求担任领导工作的地厅（局）级公务员具有优化的知识结构作为能力的支撑、拓展其思维、扩展其视野，否则就会成为落伍者。由于一些地厅（局）级公务员对这种现实的压力感觉不强，所以，往往以工作忙，精力不足，没有时间学习而原谅自己，从而影响求知的欲望和知识更新的自觉性。
第三，缺乏高度的政治责任感。部分地厅（局）级公务员在潜意识中存在着“能站到今天这个位子上是自己的本事”这样一种个人成就感，因而他们比较注重自己的“业绩”展示，“形象”塑造，“知名度”扩展，将自我成就视为“大事”，将关心群众疾苦视为“小事”，缺少勤政爱民、做人民公仆的高度政治责任感和强烈的进取精神，因而不注重加强学习和提高自己的素质、增强为群众服务的本领。
（五）公务员培训工作滞后的影响正规的公务员培训是提高公务员整体素质，建立高效廉洁的专业化的行政管理干部队伍的必要条件。然而，由于国家和各省（市、区）行政学院建立时间短，且在初创时期，培训规模受到影响，所以许多地厅（局）级公务员还没有机会到行政学院接受培训，许多公务员往往通过变通的方式在其他干部培训机构接受培训。这就使得公务员培训中存在着种种问题，影响了公务员素质的提高和行政能力的增强。
第一，培训机构多、杂。由于公务员正规培训起步较晚，且未走上规范化、法制化的轨道，加之受利益关系的驱使，凡是掌握了一定人事权的战线、部门、机关都可以设立培训学校或培训中心，有的尽管既无必要的培训设施，又无师资力量，也在对自己所管辖的公务员进行培训，从而形成了多头培训、重复培训的局面。这样，既分散、浪费了国家的人力、财力、物力，又严重地制约了公务员培训的质量和影响了公务员学习的积极性。
第二，培训内容“虚”、“旧”。一是培训的内容“虚”，纯理论的内容比较多，缺乏现实的操作性，不能有效提高公务员的业务素质和行政能力。二是培训内容“旧”，知识更新周期长，时代特色不鲜明。在调查中，有好几位被调查对象均反映，近几年来在省级某一干部培训机构的3次学习中，所学内容竟完全一样，所以对培训、学习的效果评估很低。
第三，培训方式老、死。受传统的教育方式、办学的物质条件和财政承受能力的影响和制约，公务员培训方式和手段还比较落后。
一是教学方式习惯于老一套，靠“一张嘴一支笔”进行注入式、灌输式的教育；二是教学方式死板、单一，难以采取生动活泼，丰富多样的方式，满足公务员对业务培训的多样化、专业化、实用化的需求，调动公务员的学习积极性和求知欲。
第四，培训机制软、缺。“软”即公务员培训缺乏应有的权威性、缺乏刚性的制约机制，成了软任务。一方面，调训纪律不严明，被调训者可来可不来。近两年来，省委组织部和人事厅下达的调训任务，由于种种原因，其实际到训率只达75%；另一方面，到训者“虚职”、“闲职”多。不少地市和部门在派遣学习人员时，受“单纯任务观点”的驱使，学习培训往往派退居二线或非领导职务的公务员，而工作在第一线，急需理论知识、文化知识、管理知识、政策知识充实头脑、指导实践者往往得不到学习机会。有一个公务员培训班，非领导职务的达48%。有一位地厅（局）级公务员一年之中就被派出去参加过4种不同的培训，成了“培训专业户”，而有一个地区的常务副专员工作了22年，还从未参加过一次培训或进修学习。另一个市的常务副市长还是在当处长时参加过培训学习的，任现职后总因为“太忙，抽不开身”而未被调训，以至工作了6年多尚未培训一次。培训机制“缺”，即没有建立正常的培训制度，特别是没有建立起公务培训与任用、培训与晋级联系制度，没有参加培训的一样提拔、晋升，致使公务员培训不能成为“硬”任务而确保实施。
三、对策探讨
提高地厅（局）级公务员队伍的业务素质与行政能力，必须从多方面花气力、下功夫，采取切实可行的对策和措施。
