“在各社会成员的相互作用中，具有决定意义的是人们掌握或支配利益资源的状况。”与其他社会利益群体相比，政府部门最容易将权力和职业方便转化为利益资源，因为政府部门掌握公共行政权力。社会利益群体是通过对国家政府部门施加影响，以期使自己的利益获得政策与法律上的保障。政府部门是直接利用掌握某种具体行政权力来获取部门利益。因此，政府部门这种利益追求的方式，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀，政府部门利益与其他社会利益群体的竞争，是一种永远无法实现公平的竞争。因为，“部门职权利益化”与“部门利益法定化”是中国部门利益的独特实现方式。西方发达国家政府部门虽然也存在着部门利益，这些国家政府部门一般借助立法机构争取较大的预算份额，而我国政府部门是通过将“部门职权利益化”的形式来直接获取部门利益。但正因为这种利益实现方式的巨大差异，才使得西方发达国家较为容易选择遏制部门利益恶性膨胀的环节。
“部门职权利益化”，就是以狭隘部门团体利益为导向来巩固与争取有利于自己的职责。既然在实践中没有完全落实职权法定的原则，各部门的职权又处于调整之中，于是，许多行政机关的职权带有“自己争取”的色彩。对待有利的职责（收费权、审批权、处罚权），就像橄榄球比赛一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样，惟恐落在自己身上。把从计划经济体制下继承下来的职权认为是自己部门的专有权限，任何人都动不得。这样公共行政权力就面临着部门私有化的危险。部门职责的扩大与缩小，归根结底是由社会需求决定的。由于社会需求的变化，有的部门职责萎缩了，有的部门职责扩大了，因而，各部门在市场经济发展过程中所获得的利益是不平衡的。社会经济的发展就是一个部门利益结构平衡不断被打破的过程，也是部门利益争相实现最大化的攀比过程。
这种相互攀比的机制，使得追求狭隘团体利益的政府部门处于一种“索取性竞争”亢奋之中，明明是在违背公共利益的索取，却理直气壮，心安理得。
“部门利益法定化”是在推行依法行政的新形势下部门利益实现的又一种独特形式。“职权法定”、“行为法定”、“程序法定”，是依法行政的内在要求。因此，把体现部门利益的职责法定化，就等于为部门利益上了合法化的保险。根据美国行政学者詹姆斯。Q·威尔逊在《美国官僚政治》一书中的描述，美国政府部门对约束自己的法律，有一种排拒心理。当前我们的政府部门却是争相搞部门立法，争相跑立法规划。这一方面说明我们政府部门依法行政的意识空前提高，另外也有借法律规范来巩固部门利益的一面。对那些职责交叉、职责延伸日久的部门来说，都想立法，最终谁也难以及时出台。政府法制部门与人大立法部门协调不下来，多是搁置与推迟，不利于健康地推行依法行政。
“条块分割”既是传统行政管理体制的弊端，又是独具中国特色的实现部门利益的一种形式。所谓的条块分割，就是中央的“条”的专业管理去分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理。“条”与“块”是一对矛盾，但“条”是矛盾的主要方面。中央部门与相关地方部门是扯不断的线，是理不清的麻，是一个在纵向上的利益共同体链条。可见，一级政府横向层面的部门利益之争，与纵向层面不同层级政府部门利益联合，是互为犄角的。可见，转型期部门利益是借助了早已有之的条块分割体制弊端，作为编织部门利益网络的载体。条块分割保障部门利益，部门利益反过来又巩固了条块分割体制。因此，必须厘清中央与地方职责权限，落实地域化管理为主的原则，探索对专业管理进行再管理的新路子，从而阻断部门利益网络在地方的节点。
三、加快政府职能转变步伐，突破经济体制转轨“瓶颈”
转变政府职能是政府改革的核心。从政府发展的历程来看，并不是所有的政府改革都是转变政府职能，只有当政府的物质技术基础或资源配置方式发生根本变化的时候，政府改革才具有转变政府职能的性质。20世纪80年代以来的西方行政改革的核心是转变政府职能，源于信息社会对传统工业技术的取代。中国政府改革具有转变政府职能的性质，源于资源配置方式的根本改变。经济体制转轨实际上就是经济资源配置的机制由政府转向市场，经济资源配置的主体由政府转向独立的机构和个人，经济资源配置的方式由政府集中统一决策转向市场主体分散决策。在计划经济条件下，政府职能具有“集中控制”的色彩，这是计划经济体制的一种内在要求；社会主义市场经济转型内在要求政府职能增加服务的内涵。
转变管理企业的微观经济活动，对社会的一切事务实行集中控制，是计划经济条件下政府职能的实质。培育和维护一个有竞争的市场环境，对社会公共事务进行公共管理，对所有的经济主体与社会成员提供无差别的公共服务，这是市场经济条件下政府职能的本质特征。当前中国的政府职能转变已经到了一个新的阶段。
（一）政府职能转变落后于政府机构改革，成为经济体制转轨的“瓶颈”
改革开放以来，中央政府进行了五次大的改革，在机构调整与人员精简方面取得不小的成绩。第一次是1982年的改革。这次政府机构改革主要是加强集中统一领导，提高政府工作效率，解决干部年轻化问题。国务院部委、直属机构、办公机构由100个减为61个，工作人员总编制压缩了1/3。
第二次是1988年的改革。第一次提出“转变政府职能”是机构改革的关键。机构从72个减为65个。人员编制减少4900人，实际减少9700人。第三次是1993的改革。第一次提出以适应社会主义市场经济发展作为改革的目标。国家经济贸易委员会就是此时建立的。机构从86个减为59个。
人员精简了20%。这次改革把人员精简与实行公务员制度结合起来。第四次是1998年的改革。这是改革力度最大的一次改革。政府职能转变的许多措施全面展开。重点是调整和撤销直接管理经济的专业部门，加强宏观调控部门和执法监管部门。国务院所属机构公务员减了一半，分流了17000人。第五次是2003年的改革。这是在加人世界贸易组织的大背景下展开的。没有另起炉灶，而是继续完善1998年以来的政府机构改革。1998年，仅专业经济部门就砍掉了9个；2003年，只减少了一个政府组成部门，政府组成部门由原来的29个减少到现在的28个。1998年的政府机构改革是“减肥”，2003年的政府机构改革是“健美”。抓住现阶段的突出问题，转变政府职能，服务于市场经济的发展。上述五次机构改革以改革经济管理部门为重点，以政企分开、精简统一效能为原则，以转变政府职能为重点，取得了不同程度的进展。特别是1998年以来的政府改革，撤销了作为政企不分组织基础的9个专业经济部门，在政企分开方面迈出了实质性的步伐。但是从总体上看，政府自身改革仍然落后于经济体制改革转轨的进程，政府职能转变的程度小于机构改革的程度，还有一系列深层次的矛盾有待解决。这集中表现在：
政府对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成。
投融资体制改革滞后，政府仍然把直接干预微观投资活动作为达到宏观调控的一种手段。有些决策是成功的，有些决策则出现严重失误。
规范监管市场经济秩序的力度不够。执法队伍素质与执法专业水准依然不能满足社会的需求；地方保护主义和部门分割不断变换手法，阻碍了全国统一市场的形成。
一些政府部门出现了部门权力——利益刚性化倾向，公共服务职能弱化，乃至体制性腐败加剧。
中央和地方的权责关系尚未理顺。按市场经济规律来划分中央与地方经济职能、责任和权利的框架还不清楚。
依法行政的统一性和透明度不高。人治大于法治的现象在许多地方时有发生，损害了司法独立和司法公正。对于如何才能有效转变政府职能的道理与途径，政府官员几乎是耳熟能详，为什么转变政府职能依然成为体制转轨的“瓶颈”，关键是前面我们论述的“部门利益”在作怪。
（二）加入WTO为中国转变政府经济职能注入了新的推动力
为了更好地分享经济全球化带来的好处，中国主动做出一个重大战略选择就是加入世界贸易组织。与以前相比，中国现代化进入了一个“以开放促改革”的新阶段。
首先，经济全球化把各国政府推向了同一个竞争的舞台。
竞争焦点就是看谁更能创造一个吸引全球资源的市场机制与公共环境。加入WTO前，为了绕过关税和非关税壁垒，外商宁愿接受各种特殊限制，以投资代替贸易。加入WTO后，外商进人中国市场是一种法定的权利，可以在以贸易代替投资或以投资代替贸易之间做出自由选择。中国必须创造和维护有效的市场机制和良好的公共环境，留住本国资源，吸引更多的全球资源。
其次，国家经济利益的概念发生了变化。国家经济利益不再简单的体现为基于本国资本的传统“民族企业”，也体现为境外资本参与其中、存在于“本土”的合资与独资企业。中国政府应为所有的经济主体提供无差别的公共服务。
第三，维护国家经济利益的手段发生了变化。主要由关税壁垒演变为包括技术壁垒在内的非关税壁垒。
第四，“遵守规则，开放市场”成为一个现实具体可量化的要求。世界贸易规则是规范政府的规则，只有5%的规则是规范企业行为的。当然遵守规则不是直接遵守WTO的规则，而是遵守我们中国政府转化后的规则，即按WTO的精神和要求立、改、废之后的法律法规体系。关税水平、市场开放条件、开放的程度、开放的日程，都日趋公开透明。WTO的贸易政策审查机制，使得WTO成员可以相互监督。中国政府职能的转变从而获得一种强大的外在推动力量。
加入WTO后，中国不仅要求加快转变政府经济职能的步伐，而且对人事制度改革也提出了新的要求。如，加入WTO之后考核一个地区领导干部的经济类指标到底是什么？
是对外出口数量、引进外资等指标，还是就业与税收？后者更符合市场经济的要求。如果削价出口以增加出口量，则扰乱了中国的出口市场；如果盲目引进外资，则会导致重复建设。再如，与维护国家经济利益的手段逐步由关税壁垒转向技术壁垒这种新形势相适应，我们就需要培养一支少而精的政府专业技术类公务员队伍。发达国家一般已经成为“专业人员国家”，我国至今缺乏适应专业技术类公务员职业发展的制度安排等。又如，加入世界贸易组织后开放较多的是银行、保险、电信，政府部门对这些监管领域比较陌生，从事监管T作专业人才也相对缺乏，如何开发高层次的市场监管人才，就成为值得考虑的问题。
（三）以2003年抗击“非典”为标志中国进入了一个自觉全面转变政府职能的时期
与经济转型相适应，1982年以来政府职能转变的着力点是转变政府的职能，并没有全面转变政府的职能。这是由政府改革矛盾的复杂性和矛盾发展的阶段性决定的。十一届三中全会实现了中国共产党工作重心的转移，经济建设成为全党的工作重心。从此，转变经济职能就成为政府改革的主线。从政府职能转变的力度来看，经济职能转变的力度最大，社会职能次之，政治职能再次之。
对政府职能可以做出不同的分类。通常人们将政府职能分为政治职能、经济职能、社会职能。政治职能是古老的职能，经济职能是最重要的职能，社会职能是最有发展潜力的职能。
对中国政府来说，政治职能包括维护秩序（维护国内正常社会秩序、维护国家安全）和民主建设的功能。经济职能一般包括宏观调控（保持总供给与总需求的基本平衡）、经济调节、市场监管（维护正常的市场竞争秩序）、国有资产管理（确保国有资产的保值与增值）四部分。社会职能包括政府提供的科、教、文、卫、体以及社会保障职能。2003年又出现了一种新的分类方法，即政府职能分为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项。此处的经济调节、市场监管属于经济职能的范畴，社会管理属于政治职能与社会职能的交叉集合范畴，公共服务属于政府的社会职能范畴。
2003年“非典”疫情的发生和蔓延给中国政府带来一个重要启示就是，全面履行政府职能，强化社会管理和公共服务职能。2003年9月15日温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新和电子政务专题研讨班上的讲话中明确指出，“我们政府本来很重要的职能就是社会管理和公共服务，而我们过去把这两项职能轻视了，放在次要的位置。SARS来了之后，领导就有点手忙脚乱了，大家都往CDC（疾病控制中心）跑。”“忽视了公共服务与社会管理，这是血的教训。”
政府管理和规范各类社会组织；协调社会矛盾；保障社会公平；维护社会治安、社会秩序、社会稳定；保证人民生命财产安全；对社会治安、安全生产、自然灾害、公共卫生等方面的突发事件的管理，都属于社会管理职能。
公共服务职能包括政府承担的发展各项社会事业的职责。
包括各种科学教育、文教卫生、体育、计划生育、扩大社会就业、提供社会保障、建设公共基础设施、健全政务、办事和信息等公共服务系统。
在中国政府全面转变政府职能的新形势下，社会管理职能、市场监管、公共服务的职能日趋重要。这种状况对公务员队伍建设提出了新的要求。总的要求是加强公务员能力建设，全面提高公务员队伍素质。“围绕人才强国战略和公务员能力素质的要求，抓紧制定公务员能力标准框架。”1980年邓小平提出了干部队伍“四化”标准（即革命化、年轻化、知识化、专业化），这是干部队伍专业化建设的开端。1993年《国家公务员暂行条例》的颁布与实施，大大推进了公务员队伍专业化的进程。这一阶段的专业化面对的是“整个公务员队伍的专业化”，标志是公务员所需知识和能力的专业化，业务领域的专业化。为适应21世纪之初政府改革的新形势，我们必须继续提高公务员队伍“专业化”水平。笔者认为，此时的专业化重在实现“不同类别公务员队伍”的专业化，标志是实行分类管理制度。从当前人事管理的突出矛盾来看，提高一线行政执法队伍专业化水平，提高专业技术人员队伍的职业化程度，是《公务员法》制度设计中不可回避问题。
