一项关于地方政府机构改革调研引发的思考
杨庆东地方政府机构改革已成为世人关注的一个焦点，备受地方各级行政机关和公务员的关注。自党的十五大报告提出要进行机构改革，九届人大一次会议报告作出法律规定要积极推行政府机构改革后，各级地方政府纷纷着手进行政府机构改革准备工作。笔者参加了云南省深化省级政府机构改革研究课题组，积极从事调查研究和理论准备工作。课题组于1998年9月至11月对省级八个委、厅、局369名国家公务员进行了抽样问卷调查。调查部门占省级政府组成部门总数的14.55%。调查人员约占省级政府机关公务员总数的10%。应该说调查有一定的代表性和典型性。调查形式为有组织地发放表格，无记名填报。整个调查活动始终强调“认真、真实、有效”的要求，结果具有真实性。同时课题组邀请了部分省级政府组成部门的厅、局级领导干部进行地方政府机构改革座谈会，与会同志联系本单位、本行业实际，发表了许多独到的见解，积极为深化地方政府机构改革献计、献策。此外还走访了邻近省份了解地方机构改革的准备情况，学习改革方法和经验。以上调研活动获得了大量宝贵的一手材料，并取得了如期成效。在这次调研过程中反映出了许多令人深思的问题。
一、地方政府机构改革成效的巩固及制约因素的思考
毛泽东同志早在新民主主义革命时期就提出没有调查研究就没有发言权的论断。这也是中国共产党一以贯之的优良工作作风，也是我国各级人民政府机构改革应遵循的基本方法。就云南省省级政府机构来说，以往经历过较大的改革就有五次，历次改革都取得阶段性成果，都不同程度地精简了机构，减少了人员。但是随着每次机构改革任务圆满完成，地方政府机构和人员会在不长的时期内发生强大反弹，短期内取得的成果很快就丧失，形成了人们戏称的“怪圈”现象。从云南省改革开放以来的两次较大规模的地方机构改革情况看，1983年省级政府工作部门由原来的64个减为35个，减少45.3%，省级政府部门工作人员减少了33%。然而到1987年底，省级政府工作部门又增加到了60个。人员也相应增多。1993年底又进行了省级政府机构改革，省级政府工作部门由62个精简为54个，人员减少23.2%。对历次省级政府机构改革的调研中寻找制约改革成效原因时不难发现，缺少法制是重要原因。改革需要法制作保障，更需要依法巩固改革的成果。地方政府机构改革的成果应靠地方组织法规和编制法规加以规范。编制就是法不能仅停留在口头上，得落到具体的法规上，落到实处。增设机构和增加人员必须依法定程序办理，杜绝编制管理中的违法行为和先斩后奏。
在对制约历次政府机构改革成效不理想原因的调查问卷中，我们基本摸清了广大公务员的真实想法和切身感受。这是以往历次改革在工作方法上欠缺的方面（或是一种忽视）。从此次调查问卷结论看，作为省级政府机关的公务员是如何看待以往机构改革成效不理想的原因，就一目了然。在列出的“理论准备不充分”、“领导不重视”、“人员分流难”、“方案不科学”四项原因中，选择比例最高的是“方案不科学”，达到53.02%。而且年龄较大、职级较高的公务员选择人数比例更高达60%以上。通过调查得出的结论与通常人们认为“人员分流难”是机构改革难中之难的看法有重大差别。“方案不科学”是主观原因，人为因素。“人员分流难”则是客观原因，是工作中存在的难点。弄清这一点极为重要。众所周知行政体制的改革要比经济体制的改革难得多，正因为如此其改革的步履也较艰难，数次改革都未能走出“怪圈”就是铁的事实。但这并不意味着就不能走出困境。从改革主体反映出的真实想法，已充分说明，制约改革成效的关键因素还在于“方案”问题上。据了解以往政府机构改革方案的设计往往是少数分管领导牵头组成领导小组，依据历史资料和中央文件以及地方主要领导人的想法闭门造车，“制造”改革方案，之后由地方领导集体讨论上报中央后，由地方权力机关表决，再次由各级政府实施。改革方案的形成过程中缺乏必须的走群众路线——征询广大公务员的看法。将改革主体视为被动接受改革的境地。方案设计者站在“去改别人”的立场，而不是设身处地的将自己放在其中。这种撇开主体去主观设计改革方案的做法，先天就存在不足，表现在：其一，改革很难激发出主体的动力。地方机构改革的动力来自不同方面，有上对下的直接推动；有社会管理大系统中其它子系统对行政系统的推动；还有行政主体自身的内动等等。缺少其中任何一方，都很难使行政系统的改革取得预期的成效。总结历次改革不难看出，地方政府机构改革内动力不足是长期制约改革的关键性因素。导致主体内动力不强的因素较为复杂，但可以肯定的说忽视主体积极参与改革，设计自身改革方案是一项重要原因。没有主体的积极参与和响应，改革成效肯定要大打折扣。其二，少数人的想法与群众的想法存在着差异性。要尽量减少主观主义，其有效的方法就是走群众路线，尊重客观实际，从实际出发。为此地方政府机构改革要大力倡导没有调查研究就没有发言权，没有正确的调查研究也没有发言权的工作作风。只有以科学的态度、科学的方法，务实的精神对待机构改革，才能使此次地方机构改革少些官僚主义，多些实事求是，取得重大进展。
二、改革主体已露“疲态”的心理思考
改革开放是我国的基本国策，实施近20年已取得重大成就，尤其在经济领域中有效促进了国内社会生产力的发展。但也存在不少问题。就政府机构改革而言，改革开放以来国务院进行了三次较大的改革，各级地方政府也相继进行了改革。云南省规模较大的政府机构改革为两次。这表明政府机构改革已不是新鲜话题，而是时常提起，隔三差五都在进行的事。广大公务员已习惯改革。这种状况既有利于新一轮地方政府机构改革的展开，也存在着不利方面。从调查问卷反映的情况看，广大公务员对机构改革既抱希望又存忧疑，具体体现在，有99.4%的人都“赞成”新一轮机构改革。表明机构改革是人心所向的大事，公务员更是人心思改。但对于改革前景的看法上却仅有60.08%的人认为“能”成功。有近1/3的公务员则认为“说不清”，心中很矛盾，也很茫然。这种矛盾心态在职级越高，工龄越长的公务员中所占比重越高。这一情况表明广大公务员对省级政府机构改革内心存在的热情在逐步下降，信心不足。公务员对机构改革已露“疲态”心理。这不能不引起高度重视。地方政府机构改革历来是自上而下的推动，上推下动，以外促内。而事物运动变化的规律提醒人们，外因仅是事物变化的条件，内因才是根本，是决定性因素。地方政府机构改革其重要目的是克服原有的行政管理过程中存在的诸多弊端，诸如政企不分、机构臃肿、人浮于事、官僚主义泛滥等等，达到高效行政，调动广大公务员的积极性。而广大公务员缺乏积极参与机构改革的心态是一项非常不利的因素。分析以上矛盾心态，大多数公务员内心是拥护改革的，这一点表明主体对自身改革潜藏着极大的内动力。这是此次地方政府机构改革能够顺利推进的基础。关键问题在于从主体方面开发出积极性，只有消除改革“疲态”心理才能再次焕发出公务员的改革热情。政府机构改革应积极做好广大公务员的思想动员工作，积极引导公务员人心思改，人心参改。抽样调查显示，云南省级政府机关公务员的学历层次较高，本科以上学历为62.6%。公务员队伍在社会中地位较高，他们的社会责任感和荣誉感也较强，尤其是文化程度较高者这种心理需要更强烈。如果在思想动员工作方面能切实有效地调动起公务员的这种社会责任感，使他们原有的荣誉感不致于大大消失，端正态度，直面“分流”现实，消除官本位主义的话，那么地方政府机构改革的推动力就将是不可估量的。焕发内动力的关键之点在于变改革机构、人员为机构、人员自身的改革。变被动为主动。只有让广大公务员积极参与到改革中来，充分尊重他们，积极引导他们，才会在今后的地方政府机构改革中取得明显成效，唯此才能从根本上消除广大公务员对机构改革产生的“疲态”心理。
三、地方政府机构改革切人点的思考
当前最为迫切的是找准地方政府机构改革的切入点，即从何人手的问题。上一轮政府机构改革经验表明转变政府职能当属改革的核心问题。也是机构改革必须牵着鼻子。对此人们是有共识的。从调查问卷看，有57.06%的公务员认为本单位职能转变“未到位”。当前，社会主义市场经济体制的逐步确立为转变政府职能明确了方向，围绕社会主义市场经济体制这一轴心去构建新型地方政府机构改革的职能体系。在明确方向之后最重要当属操作层面问题了。从对海南特区“小政府、大社会”模式的初创到逐步完善的调研中看到，架构一种全新的地方政府机构管理模式并非易事，更不是一蹴而就的。他们经历了初创、微调、完善等发展过程。而在构建新型地方政府职能体系时，他们首先对原有省级政府组成部门承担的职能进行了彻底的清理，由省编委提出《关于省政府有关部门职能交叉及其划分的意见》，将职能进行归类，划分出交叉重叠的部分并进行裁决。对涉及两个以上部门的职能，明确规定了分管和协管关系，从而切实明确了地方政府管什么的问题。尔后依据社会主义市场经济体制的要求再去确立如何管的问题。高度重视科学的操作程序、方法的研究是搞好地方政府机构改革极端重要的问题。在以往的地方政府机构改革中不太重视操作程序研究，是改革方案缺少科学性、实用性的不足之点。在调研中感觉到，地方政府机构改革仍然仅停留在机构减多少，人员分流多少问题上，对清理职能问题没有引起足够重视。这次国务院机构改革从界定职能上人手，先弄清了各职能部门管什么、如何管之后，再进行权限有效配置，并建立起运作机制。这样就解决了切实转变政府职能关键性的问题，即应该管什么，由谁管最合理，用什么办法管最有效、最科学等操作层面问题。构建地方政府新型职能体系还应找准政府干预经济，管理文化、教育、社会事务的位置。社会主义市场经济体制的确立给我国社会主义初级阶段各项事业建设提出了新任务。如何才能使上层建筑领域尽快适应经济基础中经济体制的转型要求。就要深入研究经济转型给政府行政管理带来了什么？重新定位政府功能。海南特区行政体制改革经济具有一定的借鉴意义。海南特区政府将自己在社会主义市场经济体制下地方政府的功能大体确立在对社会经济发展实现宏观调控；支持发展一些事关国计民生，具有社会效益，但经济效益不太高的重要事业和重大工程项目；对不可再生的稀有资源实行管理；防止垄断，保护公平竞争；抓好社会治安管理，维护正常社会秩序，营造良好的投资环境；在社会收入的二次分配中加强调节，体现社会公平；推进精神文明建设，发展教育卫生等社会公益事业，培养人才，保障公民的养老、失业医疗条件；反腐倡廉等方面。使“服务、监督、指导、协调”的目标落实到实处。总之，只有找准地方政府机构改革的切入点，才能使改革顺利地推进，取得预期成效。
四、重视地方机构改革成本投入的思考
处理好改革、稳定和发展三者之间的关系是地方政府机构改革尤其要考虑的问题，稳定是当前大局。当前，我国正处于建国以来国内失业率巨增，失业人口绝对数最多的时期。据专家推测1998年我国失业人数已达到1400多万人，1999年将达到1700多万人。这是危及社会政治稳定的头等大事。多年来适应社会主义计划经济体制要求，我国地方各级政府行政管理中担负的一项重要任务是搞好就业。这也使得社会政治长期保持了稳定。随着改革开放的进行、经济体制的逐步转轨，政府有计划地包揽全民就业已不现实，也不可能了。建立社会主义市场经济体制必须有完善的社会保障体系，其中就包括了社会失业保障金、保险、再就业制度等等。而这一切也都是从零开始的。经历了20余年的改革和发展，我国社会保障制度取得了一定成绩，但总体还很薄弱，作为整个社会改革的保障制度还亟待建立和完善。这是制约经济体制改革的重要因素。从当前情况看，我国的失业保障大堤还只是在构建过程中就遇上了50年一遇的“失业洪水”，而且来势凶猛。与此同时，地方政府机构改革的精简大潮即将来临。长期以来我国地方政府机构臃肿、人浮于事的弊端已积蓄多年，其导致的官僚主义、高投入低效能的现状到了非改不可的地步。其中对于许多边远落后省份来说冗员充斥使得地方财政不堪重负。云南省1997年全省财政供养人口仅为38万，到1997年猛增至115万，净增两倍多，其增长速度高出同期全省人口自然增长率的5倍多。
仅维持党政机关和事业单位的正常运转，就支出了150亿元，相当于把上划中央两税后剩下的地方财政收入全部吃光花光。
大幅度削减公务员已实属必要了。这也是此次地方政府机构改革的一项重要任务。公务员是国家的宝贵财富，如何妥善处理好分流人员是关系社会政治稳定的大事。面临分流广大公务员的心态是复杂的。据调查问卷显示，有64.84%的人表示愿意“服从”组织决定分流。说明公务员的组织纪律性很强。这是党和政府多年培养教育的结果，是公务员具备较高政治素质的重要体现。同时有33.7%的公务员不同意本单位裁减人员。
