区域经济问题与区域发展政策
一、区域经济问题
区域发展政策，简称区域政策，是一国中央政府和地方政府为了调整和改善经济活动的空间分布状态，促进各地区间经济均衡、有效发展而制定和实施的各项政策和措施。区域政策是国家对区域经济活动的干预，这种干预根源于区域经济问题的存在。
1.区域经济问题的涵义
区域经济问题是指那些引起政府和公众忧虑和关注的，涉及到一个国家某些地区与其他地区之间关系的重大经济问题。
区域经济问题是世界各国普遍存在的社会现象。西方学者A.J.布朗和E.M.布罗斯把市场经济国家中的典型区域经济问题概括为两大类：一类是指在一些地区内普遍感到不满的问题，主要表现是这些地区居民平均收入明显低于其他地区，或者增长缓慢，甚至实际收入不断下降。与增长缓慢相联系的是这些地区的失业率明显高于这个国家的其他地区。该地区人口净流出率较高，而移出去的又多为年轻人和受过良好教育的人。上述几种情形是相互联系的，它们构成了经济落后地区的基本特征。另一类是指一些涉及区域经济福利的问题，主要是指区域之间个人收入的不平等、区际失业率差异大，以及一些地区人口外流等问题，其中区域间收入不平等是引起政府和公众关注的最主要方面。
2.中国的区域经济问题
对于中国存在的区域经济问题，一般认为有以下几种：一是地区之间经济发展严重不平衡，尤其是中西部与东部沿海地区之间的发展差距越来越大；二是地区工业分工紊乱，产业结构趋同化现象严重，中央宏观经济政策与地方经济政策之间存在矛盾。
在上述问题中，更多引起全国普遍关注的是中西部地区与沿海地区之间经济发展水平的差距不断拉大，区域差异越来越大。尽管从“九五”计划开始，党和国家按照区域协调发展理论，实施区域协调发展政策，更加重视支持中西部地区发展，并提出了西部大开发战略，加快了中西部地区经济发展步伐，但东、中、西部三大区域之间在经济发展水平、总体经济实力和收入水平等方面的差距已相当巨大。1998年，全国GDP总量为79395亿元，其中东部占53%，中部占33%，西部只占14%。从人均GDP看，东部为9364元，中部为5139元，西部仅3838元。在全国乡镇企业营业总收入中，东部地区占61%，西部地区仅占7%。各个地区内部发展也不平衡，地区差距在相当程度上是个城乡差距问题。区域差异的缩小将是一个长期努力的过程。
3.区域经济问题的意义
产生区域差异的原因是多方面的，有历史的因素，有区位差别和资源比较等方面的客观因素，也有体制影响和政策倾斜等方面的主观因素。地区经济发展不平衡是世界各国普遍存在的现象。
从中国来说，近代工业开始形成时，工业就集中在东南沿海的少数大城市中。新中国成立初期，全国工业和交通设施的70%以上集中在占全国面积不到12%的沿海地区，东南沿海地区经济发展水平长期高于全国平均水平，在工业基础上一直具有相当优势地位。从地理区位上看，东南沿海具有对外贸易和经济交流的地缘优势，在外来投资中占有重要比重的侨胞也主要来自中国的东南沿海各省，这是西部地区所不具备的。从体制上看，东部沿海地区向市场经济体制转轨开始得比较早，政府职能转变进展较快，使得东部沿海各省在经济体制上比中西部地区具有较大的优势。
再加上改革开放以来，国家在财政、税收、信贷、投资等方面对东部沿海地区实施一系列优惠政策，大大促进了经济特区以及整个东部沿海地区的经济发展，同时也扩大了东部地区与中西部地区之间的差距。
虽然地区之间的经济发展不平衡是长期历史发展所形成的，尤其在市场经济条件下，市场竞争中优胜劣汰的规则，必然会导致地区差距的出现，甚至有过大的趋势。但实现共同富裕是社会主义本质的要求，是社会正义与社会公平的必然要求。社会发展的不平衡与社会差距的不断扩大，会产生一系列的政治、经济问题，可能会造成极为严重的后果。胡鞍钢等人在其出版的《中国地区差距报告》中，曾明确地指出了地区差距过大可能产生的严重后果：首先，带来严重的经济问题，经济长期落后地区，生产设施条件差，经济发展速度慢，引起较高的失业率和通货膨胀，造成宏观经济不稳定，将会直接损害落后地区的利益。其次，无论是落后地区还是发达地区，都可能产生“独立”倾向，影响到民族关系与国家的政治稳定与安全。落后地区可能会认为他们的落后、贫穷是中央不平等政策造成的，发达地区则会感到他们交税多，负担重。他们都有可能对中央政府产生严重不满。另外，地区差距过大可能带来社会正义问题，这不符合社会平等原则。
地区差距的扩大，还会影响到国民经济的整体进展，将对经济和环境的可持续发展造成不利影响。
二、国家区域政策的起源与发展
1.区域发展政策的起源
区域政策最早产生于20世纪20-30年代。1920年，原苏联在制定第一个国民经济长远计划——俄罗斯电气计划中，首先对全国进行经济区划和工业布局，它把全俄罗斯划分为8个经济区，作为发展电气化规划的地域框架，这是计划经济国家对区域发展进行计划干预的最初尝试。此后，在社会主义国家中，区域发展计划构成了国民经济发展计划的组成部分。
在西方资本主义社会，早期盛行的“自由放任”思想认为，自由市场经济机制是完美无缺的，市场机制的自动调节可以实现经济（包括区域之间经济）的稳定均衡增长，国家只能充当“守夜人”的角色，不应该对经济活动进行干预。但20世纪30年代的世界性大萧条，充分暴露了“自由放任”的弊病，凯恩斯学派创立的现代宏观经济理论和国家干预经济的政策主张为许多国家所接受。1928年，英国政府成立“工业迁移委员会”，负责帮助失业者迁移到就业机会多的地区，以解决一些地区的所谓失业“黑点”问题，这可以看作是市场经济国家最早的区域干预政策。全面接受凯恩斯学说的美国罗斯福总统，从30年代起开始把区域经济不平衡作为政府需要解决的问题，作为政府干预的目标之一。为解决失业问题，美国政府决定向落后地区拨款，增加就业，开发落后地区。作为综合治理与开发试点，1933年成立了田纳西河流域管理局，负责控制该流域洪水泛滥，改进河运，改善农民生活水平，并沿河生产电力。其他许多西方国家也先后设立了旨在促进落后地区发展的专门基金（如区域开发基金、农业基金等）和区域开发银行，开展了一系列区域发展计划。当然，不同国家不同时期内，区域政策受到的重视程度和作用的范围都各不相同。
2.区域发展政策的发展
20世纪60年代，部分发达国家的区域差距问题再次引起人们的关注。美国政府为了在全国范围内促进落后地区的发展，于1961年颁布了《地区再开发法》，成立了地区再开发管理局。1965年又先后颁布了《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等法规，成立了经济开发署、阿巴拉契亚区域委员会等机构，实施区域发展政策，以促进落后地区的经济发展。加拿大联邦政府于1960年设立了区域发展局，另外还专门设立了两个区域发展的专门机构，负责具体实施区域发展计划和区域政策。一贯重视区域均衡发展的原西德政府在1964年成立“区域经济政策部际委员会”，后来又制定了《关于共同任务——区域经济结构改善》的法律。日本政府在区域政策方面也作出了很多努力，具有自己的鲜明特点。
由于区域政策实际运用的丰富经验与成果，区域政策的研究在60年代获得了较快发展，到了80年代，西方对区域政策的研究已发展为一门独立的学科——“区域政策学”。内容有区域政策的理论基础，区域政策的目标以及评价区域发展基础的方法，区域经济增长机制等，国家区域政策的制定与实施有了科学的理论依据。改革开放以来，尤其是西部大开发战略的制定和实施，我国学者在区域政策研究方面也进行了大量研究与讨论，已取得相当的研究成果。
三、区域政策的构成
区域政策是国家政府干预区域经济活动的重要手段，其出发点和目的主要是致力于援助经济落后地区，以解决国内发展中存在的区域不平衡问题。在市场经济体制下，区域政策是国家宏观经济政策体系的重要组成部分，制定、实施与不断调整区域政策已成为国家政府的基本职能之一。
1.区域发展政策的层次与目标
区域政策是针对一定的区域经济问题而制定的。由于经济区域的范围不同，区域政策也相应地分为不同的层次：国家层次、亚国家层次和超国家层次。国家层次的区域政策由该国的中央政府制定颁布，它所要解决的是一国范围内的区域差异与差距问题。
亚国家层次的区域政策是各国的州、省、市等地方政府制定与颁布实施的，以解决其辖区内的区域差异与差距问题。如江苏省为解决苏南与苏北发展不平衡而制定的政策，广东省为援助粤北山区而制定的政策等。超国家区域政策，迄今只在欧洲联盟中存在。
欧盟为了解决其内部各成员国之间的区域差距，制定了明确的区域政策，专门建立了区域政策委员会和欧洲发展基金，以促进其政治经济的一体化进程。通常人们所说的区域政策，一般是指国家的区域发展的政策。
国家区域政策所要达到的政策目标主要有两个：一个是促进区域之间均衡发展，逐步缩小收入分配的区域差距，实现各地区的共同繁荣和区域平等，即公平目标；另一个是促进经济资源在区域间的优化配置，促进各个地区发展各自具有比较优势的产业，增强各地区的综合发展能力，提高整个经济增长的效率，即效率目标。这两大目标既是相互联系，相互作用的，又存在着对立与冲突。社会公平必须以效率为基本前提，社会公平的实现必须考虑到社会经济发展的效率要求。效率又必须以公平为保证，如果出现严重不公平，市场规则就会被破坏，就根本无效率可言。但人们普遍注意到，在现实发展中为了追求效率而牺牲某些公平，为了求得一定程度的社会公平，有时会牺牲一部分效率。因此，权衡和协调公平、效率目标，始终是各国政府在制定、实施和调整区域政策时需要面对的基本问题。
2.国家区域政策的基本构成
国家区域政策的基本构成应包括以下几部分：
第一，区域政策的基本依据。区域政策是针对一定的区域经济问题而制定，必须对区域经济问题有全面、深入的了解，科学划分经济区域，对各区域经济发展现状、发展前景作出系统分析与预测，找准国家援助与开发的对象与重点，确定区域政策的目标与原则。
第二，区域收入水平和发展水平的等级划分。由于存在着区域国民收入的转移，所以一个区域的收入水平与其发展水平的等级并不相同。在我国国民收入转移率高的省区，每年国民收入使用额的一半来自区外，其收入水平远远高于其发展水平。
对区域收入水平和发展水平等级的划分，有助于人们认识区域之间国民收入转移的方向和强度，从而为区域政策的制定与调整提供依据。
第三，国家重点开发和扶持地区的界定。对贫困落后地区的援助，首先要选择合适的受援地区。一种观点认为，应首先援助最贫困的地区，政府的有限资金首先应满足这类地区的要求；另一类观点认为，应选择那些并不是最贫困，但最有发展潜力的地方优先投资。从各国的实践来看，后一种选择要有效得多。因为最贫困的地方往往是经济社会条件最差的地方，政府的有限资金往往难以见效。而贯彻“最有潜力者优先”原则，优先援助那些最有潜力的贫困地区，有限的资金投入可以在较短时间内见到效果，这类地区的发展又可以对其他贫困地区起到带动作用。
第四，区域政策的具体内容。国家区域政策主要体现在财政、信贷和投资政策上。其中包括区域补偿政策，以解决区域间收入水平的差距；区域发展政策，特别是对贫困落后地区的援助与扶持政策等，以解决区域间发展水平的差别；国家产业政策和区域政策结合，以解决区域间产业结构的合理分工与协调问题；公共投资政策，在公共设施、交通运输和生态环境建设等方面，对贫困落后地区给予必要的援助与扶持，以解决区域间社会、基础设施等方面的差距，为贫困落后地区的发展创造良好的条件。
第五，国家地区政策的实施主体及其责任和义务。各国区域政策的制定与颁布是一国的中央政府，其实施的主体_般是中央政府的一个相关的机构。各国政府为实施区域政策都建立了相关的机构，具体负责区域政策的制定、实施和调整等有关事宜，负责对政策方案的指导与评估，解决区域政策实施中的有关问题。
第六，地区开发基金的筹措与使用。必要的资金是实施区域政策的基本保障。地区开发基金的筹措应本着中央与地方共同负担的原则，除了中央专项资金和国家预算拨款外，各地方政府应根据经济发展水平和居民收入水平确定相应的出资额。地区开发基金按配额在各区域间进行分配与使用。
第七，实施区域政策后评估，一般计划实施5年为一个阶段，实施区域政策后评估期一般为5年。评估的目的，一是了解国家区域政策的总体效果和地区开发基金的投资效益，二是通过评估重新调整各区域发展的等级划分，为制定下一个计划期开发基金的筹款份额和使用方案提供依据。
