一、原则性和灵活性的辩证统一
政策执行中的原则性是指政策执行必须严格遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、权威性和严肃性，严格按照政策的目标、内容和要求，规范而科学地开展政策执行工作。政策执行中坚持原则性要做到两点：一是必须切实地、不折不扣地执行政策；二是即使中央政策的某些方面不适合当地当时的具体情况，在中央没有作出新的规定之前，仍然必须坚决执行中央既定的政策。中央政策在空间和时间方面有一定的局限性，在空间上它不可能在具体要求方面适应所有局部的要求；在时间上由于政策具有相对的稳定性，有时会滞后于客观形势的变化。因此，在政策执行中坚持原则性，还必须做到在局部利益与全局利益和中央政策要求有不一致时，必须维护中央政策的权威性和稳定性，在中央政策没有调整之前，必须坚定地执行中央政策。
政策执行中的灵活性原则，是指政策执行者在不违背政策原则精神和目标方向的前提下，坚持从实际出发，因地制宜，采取灵活多样的方法、措施与手段，使各项政策目标得以切实实现。
灵活性的基础是具体问题具体分析，关键是要深刻理解和把握政策的精神实质，创造性地组织和利用各种资源，采取有针对性的方法、措施，实现既定的政策目标。在政策执行中坚持灵活性原则，是由政策的时效性、层次性和不完备性所决定的。
原则性和灵活性在政策执行的实践中是辩证统一的。灵活性是在不违背政策基本原则前提下、在政策原则许可的范围内的灵活，决不能违反政策原则而随心所欲地歪曲、支解政策目标和措施；原则性是政策执行者根据实际情况而灵活采用各种政策措施和手段的合理合法性的界定依据，政策执行的措施和手段可以根据实际情况而做灵活的调整，但在涉及政策对象根本利益和政策的基本原则、方向上，是决不允许抛弃原则性而滥用灵活性的。
二、创造性和政策变通
政策执行中的创造性是指政策执行者在政策执行的过程中坚持原则性和灵活性的统一，稳定性与可变性的统一，解放思想，实事求是，在遵循政策精神实质的前提下，在法律法规允许的范围内，充分发挥自己的创造性思维，结合自身所处的实际环境和所具备的条件，灵活高效、积极主动而又创造性地实现政策目标。
政策执行过程中创造性的实质是要在具体执行政策时实现有效的政策变通。
政策变通是政策执行者根据客观实际，采取灵活的政策措施和手段，因人、因时、因事、因地制宜而创造性地执行政策。
灵活变通是政策执行的客观要求，是一切以政策对象、时间、地点、条件为转移的辩证方法在政策执行过程中的具体运用。
其目的是为了更有效地执行政策，而不是为了违背政策。在执行政策的实践中，政策执行者对公共政策的变通形式主要有以下几种。
1.重神似、轻形似
这是政策执行中正确的变通形式，政策执行者能够把握政策的精神实质，严格遵循公共政策规范要求，在坚持原则性与灵活性统一的前提下，不拘泥于政策词句和具体措施，结合政策执行的具体环境，创造性地采取灵活措施手段，将各项政策目标和任务加以贯彻落实。
2.轻神似、重形似
这是一种不正确的变通形式，政策执行者对政策的精神实质把握不透、不求甚解，只看重政策具体措施要求。在政策执行过程中，照搬、照抄、照套、照转上级政策内容，缺乏灵活性。这种变通形式，表面上看是在坚持政策的原则性，是坚决服从上级政策决定，实际上不负责任，脱离了本地的实际，违背了政策执行的灵活性原则，是教条主义和形式主义的做法，对公共政策的顺利执行有极大的危害性。
3.非神似、非形似
这是一种极端错误的变通形式，政策执行者过于夸大政策执行的自由裁量度，无视政策的权威性和统一性的要求，完全从地方或部门利益出发，随意支解和变通政策，最终导致政策执行的无序性，使政策在实际执行过程中发生偏离与变样，以致预定的政策目标无法实现。
政策执行的实践表明，政策变通的合理合法与否，直接影响到各项政策目标能否顺利实现。我们必须认真研究和探讨实现政策变通科学化的有效途径和方式方法。一般来说，要实现科学有效的政策变通，应注意以下两方面因素：
第一，把握政策变通的合理性。首先，政策变通必须有利于政策目标的顺利实现，有利于减少政策执行成本、提高政策执行的效率。其次，要具体把握政策变通的客观环境因素。要了解上情，要摸清下情，实现上下情况有机结合。对政策中的刚性原则和目标任务，必须制定明确具体的实施规范加以认真贯彻执行；对政策中只规定原则而无具体刚性要求的，要在把握政策精神实质的前提下，结合地方和部门实际提出具体执行措施和方法。对政策中明显不符地方实际的内容和要求，要及时向政策制定者反映并提出符合地方实情的合理化建议。
第二，把握政策变通的合法性。把握政策变通的合法性，一是指政策变通中所采取的措施和手段，尤其是涉及政策对象权益的政策变通措施，必须有相应的法律依据。政策变通不允许政策执行者作出没有法律、法规依据的执行措施和手段。二是指政策变通的措施和手段，必须是在政策执行者的法定职权范围内，有明确的法律授权。三是指政策变通的各项措施和手段，都必须遵循法定的程序。
三、“上有政策，下有对策”现象分析
1.“上有政策，下有对策”的主要表现形式
（1）替换性执行政策——“你有政策，我有对策”。当政策执行者所要执行的公共政策对其自身利益不利时，政策执行者便会想方设法地制定与政策要求表面上一致，实际上却相违背的实施方案，在实际执行中将政策的核心内容抛弃掉，只执行政策中对其有利的一面。如2001年4月21日颁布的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》规定，“民用爆炸物品和化学危险品特大安全事故”发生，地方政府的领导人和有关部门负责人都应承担相应的行政和法律责任。由于此项政策的执行是关系到地方政府领导人和部门负责人的切身利益，有些烟花爆竹主产区的省份，不顾烟花爆竹生产对当地的经济增长以及农民增收有着积极的一面，而以政府文件形式下令在全省范围内一律取缔烟花爆竹的生产。这是典型的替换性执行政策的个案。
（2）选择性执行政策——“曲解政策，为我所用”。政策执行者从自身利益出发，在政策执行过程中对公共政策的精神实质刻意曲解或选择其中部分内容加以修改后执行，最终导致政策目标无法真正得到落实，甚至是与政策精神相背离。如党中央和国务院多次发文规定为减轻农民负担、增加农民收入，严禁向农民打“白条”，某镇政府却有意曲解中央政策，继续给农民打“白条”，但却以政府信用为担保，允许此“白条”在镇辖区域内流通，结果造成了政府信用降低，地方金融秩序受到严重干扰。
（3）象征性执行政策——“软拖硬抗，拒不顺从”。政策执行者违背政策执行必须维护政策的权威性和统一性原则，对政策规范中不利于自身或地方利益的，有意不执行或变相不执行，或采取象征性执行措施，甚至抗拒执行。如国务院2001年4月27日《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》发布后，某市在当年7月，为保护本地啤酒生产商的利益，以市委、市政府名义发布文件，要求全市各单位干部职工都必须购买4箱本地啤酒，并禁止各商家和服务行业销售外地啤酒，结果既破坏了市场经济秩序，又遭到周边县、市的反对，反而使本地啤酒和其他产品的营销受到沉重打击。
（4）附加性执行政策——制定“土政策”。政策执行者在执行政策过程中，常常附加一些原政策所没有的内容和规定，严重影响和干扰政策目标的顺利实现。所谓“土政策”就是打着贯彻执行上级政策要结合实际的旗号，自立规章，自行其是，以谋取自身利益。如中央一再强调要在扩大对外开放的同时，扩大对内开放，要求各地打破市场封锁，容许人才、资金和技术的自由流动，但一些地方政府却仍然在利用户籍、人事档案等制定对人才流动的限制性条件，阻碍了人才的自由流动。
2.“上有政策，下有对策”的形成原因
“上有政策，下有对策”现象产生的根本原因，是政策执行主体的自利性。政策执行的主体是各级政府，根据制度经济学的观点，政府也是“经济人”，它在执行政策活动过程中，也“会为个人或团体的利益去行动，去寻求自己利益的最大化，为统治者自己谋利益。当统治者与国家的公共利益不一致时，常常会为了自己的利益而忘却社会利益，甚至牺牲社会的利益而谋求统治者的个人或集团利益，从而影响公共政策的制定和执行。”在政策执行实践中，导致政策执行主体自利性而造成“上有政策，下有对策”的具体原因是：
（1）中央与地方的“成本一收益”预期失衡。中央政策一般是代表国家利益的，国家利益也是一国之内的最高利益，所有部门、地方和个人的利益都要服从。但在一定时期内，国家利益总量是一个常数，由于中央和地方的政策执行者所处的地位不同，因此考虑问题的角度与方式就不同，从而对政策执行的“成本一收益”的期望值也不同，双方都为了在既定利益总量中争取到更大的份额而导致彼此的“成本一收益”预期失衡。尤其是当政策向国家倾斜较多而导致地方利益可能受损的情况下，地方政策执行者就有可能采取抵制措施，使中央政策难以得到顺利执行。
（2）公共政策本身的缺陷。一是政策制定者在政策制定过程中，对公共政策所涉及的公共利益分配和政策问题解决的方式方法的系统性思考不够全面，主要体现在新老政策之间，宏观与微观政策之间，政治、经济和社会各个领域或部门政策之间，政策执行的环境与具体实施措施之间，缺乏必要的衔接和配套，没有能够形成较为科学合理的政策体系，这便给政策执行增加了难度，同时也在客观上为政策执行者钻政策空子和寻找不合理对策提供了方便。二是政策缺乏稳定性和持续性。由于政策制定者对经济与社会发展形势缺乏必要的预测，因而对政策执行过程中可能会出现环境变化难以适应，只得不断地制定新的政策，使得政策不具备必要的稳定性，难以持续有效地执行，最终导致政策反复无常，朝令夕改，变化多端，政策执行者只能采取拖拉或另立对策而变相执行。三是“一国三公”，政出多门。由于我国政府机构改革还有待深入，政府职能转变未能完全到位，尤其是现行政府机构设置仍受计划经济思想的影响，政府机构繁多，部门林立，在制定和执行政策时常从各自利益的角度考虑而匆忙出台各种政策，其中有许多政策是相互抵触或互为条件的，使得地方和下级政府无法执行，只能采取相应对策而有选择地变相执行。
（3）责任追究制度的缺损。在我国现行的政策执行体制中，由于依法行政的法律规范尚不健全，对政策执行活动缺乏“刚性”的责任追究制度。首先，对政策执行主体的政策执行过程缺乏必要的监督。其次，对政策执行的效果缺乏明确而科学的考核。再次，对政策执行考核的结果缺乏必要的激励约束制度。使执行效果好的执行者得不到应有的奖励，对肆意歪曲、支解或片面地执行政策的政策执行者无法给予应有的处罚。
3.“上有政策，下有对策”现象的治理
（1）建立合理的中央与地方事权划分制度。要坚持发挥中央与地方两个积极性、妥善处理中央与地方关系，地方要坚决服从“全国一盘棋”，中央要充分照顾地方的多样性，按照中央政府和地方政府在国家事务中的地位和作用，科学地规定各自的管理范围和相应的管理权限，建立合理的中央与地方的事权划分制度。
一般来说，在国家事务管理实践中，宏观政策由中央决定，微观政策由地方自主决定。中央政府在制定重大经济与社会发展的公共政策时，必须要考虑其在不同地方所面临的不同环境，尤其是涉及到中央和地方两级经济和政治利益时，决不能只考虑中央利益而忽视地方利益从而使政策规范偏向中央，必须在不损害地方利益和充分调动地方积极性的前提下来制定关系国计民生的重大公共事务管理政策。地方政府则在确保中央政府关系国计民生的重大公共事务的政策得到顺利执行的前提下，对富有地方特色的经济与社会公共事务应有自主决定权。
（2）加强民主政治建设，提高政策执行主体素质。要加强有中国特色社会主义民主政治建设，强化政治社会化功能，不断扩大政策执行主体参与政策制定的渠道，就要提高政策执行主体的素质。政策执行主体的素质主要是在积极参与各项政策制定与评估活动中学到的，是通过政治民主化机制不断强化的。高素质的政策执行主体才能自觉地执行政策，从而避免“上有政策，下有对策”现象的发生。
（3）增强政策的透明度，提高政策认同感。便于政策对象监督政策必须具有较高的透明度，必须为政策执行者所熟悉、了解与认同，才能使各项政策得到规范有序的执行。同时，也为政策对象根据政策规范对政策执行活动进行监督提供法定依据，有利于克服政策执行过程中的“上有政策，下有对策”现象。
（4）建立健全政策执行的责任追究制度。只有建立健全公共政策执行的责任追究制度才能从制度上杜绝“上有政策，下有对策”现象的发生。要严格政策执行考核评估制度，建立科学可行的政策执行考核评估的指标体系，对政策执行主体的执行活动及效果进行严格考评，并根据考评结果，对政策执行人员进行必要的奖惩或岗位与职务的调整。要严格责任追究，根据政策执行主体执行政策的结果和所产生的社会影响，对在政策执行过程中玩忽职守、欺上瞒下、自行其事的，尤其是对给国家利益造成损失或是侵害了政策对象合法权益的责任人，依法追究其责任，给予行政的、民事的或刑事的处罚。
