第二，创新国有资产管理体制。建立和健全国有资产的管理和监督体制。长期以来，我国一直实行国有资产“国家统一所有，地方分级管理”模式。十六大报告已改为“国家所有，分级行使产权”。这一改变，解决了几十年的争论。由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。十六届三中全会《决定》确定股份制为公有制的主要实现形式，必将进一步推动国有经济布局和结构的调整，深化国企改革。多年的改革实践证明了，只有推进产权主体多元化改造，才能促使国有企业真正成为市场竞争的主体，真正搞活整个国有经济。十六大报告和三中全会决定确立的国有资产管理原则，涉及多方面的改革，也意味着政府将进一步退出国有企业的微观管理，与传统干预企业经营的行业彻底告别。与以往由政府部门直接管理企业不同，新的国资管理体制由三个层次构成：国有资产管理委员会、国有资产营运机构、企业。在三层架构下实现三个职能分开：政府作为全社会管理者的职能和作为国有资产所有者的职能分开，政府对国有企业的行政管理职能和国有资产的运作职能分开，国有资产的运营职能和企业的具体生产经营职能分开。
我们也要明确，改革和完善行业管理体制不可能一蹴而就。实行适应市场经济要求的行业管理还有诸多不成熟的因素和条件。首先，行业体制改革是一项复杂的系统工程，涉及政府职能转变，国家行政管理体制改革等重大问题，需要国家统筹规划，逐步进行试点、推广和有序实施。其次，行业协会还处于初创阶段，理论上需要不断探讨，职能还不到位，组织机构不够健全，我国的社会主义市场经济体制的不完善制约着协会的发展。这些问题的解决要有一个过程。因此，既要积极又要扎扎实实地推进这项系统工程，逐步完善适应市场经济要求的行业管理体制。
三、地方治理的有效结构
（一）地区封锁的危害
中国加入世贸组织，不仅要对外商开放市场，而且要消除现存的国内省市之间的贸易壁垒。要符合国际经济一体化的要求，首先要完成国内经济一体化，否则无法和国外产品竞争。有学者认为，在中国经济改革的过程中，存在国内市场分割逐渐加深的严重问题。法国国际研究和开发中心的庞塞特发现，在1997年内，中国消费者购买本省产品的数量是购买外省产品数量的21倍。该研究还发现，1997年里，跨省商品面临的贸易壁垒相当于46%的关税，这一关税水平和1997年以前欧盟各国间的关税水平相当。中国面临着严重的地方保护主义的挑战。
加拿大卡里顿大学研究员蔡文国认为，地方保护主义的盛行，是因为地方政府要面对各种社会问题。“这就牵涉到很多方方面面的问题，比如说工人的就业问题，如果它自己的产品销不出去，很可能会造成工厂产品滞销，工人就会失业，市政府、省政府领导马上就要考虑下岗工人的就业问题。中国的事情说实话是很复杂很现实的问题，从动机上讲，这也会造成他们保护自己的市场，使自己的产业维持下去，工人有工作，有饭可吃，不至于那么多社会问题。”他认为，除了经济结构的根源外，中国改革是经济体制的整体转轨，但是中央制订的法规一贯比较笼统，各地法规的运作缺少规范，因此地方政府可以制订保护本地市场和产品的法规。
边缘突破是中国改革的一个显著特征。中国改革的着眼点是增强宏观控制力和微观组织活力。如果说“边缘突破”是一种“自下而上”到“上下合作”式的渐进改革，则当前“自上而下”式的资源重组具有显见的突变性质。作为一种制度变迁方式，改革必然改变原有的利益格局和利益预期。在新的制度调整面前，以何种视角重塑合理的利益格局和正当化的利益预期，是地方改革必须面对的制度问题。这个制度问题归根到底是一个效率问题。
中国渐进性改革的重要特征，是通过向地方行政性分权改革战略，形成地方政府推动经济增长的主体格局，这种方式造就了目前中国特有的以地方行政利益为边界的市场竞争关系和经济增长方式。地方行政改革是市场经济中的一种制度安排，在以“边缘突破”作为主要改革路径的时代，地方改革研究的对象主要是下放权力。中国地方保护主义的起源于20世纪70年代，中央为了摆脱日益恶化的经济困境，进行权力下放，给地方政府更多的财政权，让地方政府税收留成，带动地方政府的积极性。由于当时重工业和家用电器有中央政府的补贴和价格保护，所以各省市都把自留税收投入重工业和家用电器部门，创造自己的名牌，结果出现了今天很多省市都有自己的洗衣机、彩电、电冰箱。保护自己的名牌，也成了地区保护主义的动因。
从总体上看，国内的竞争相对来讲已经比较激烈，另外国内包括企业的并购都已经跨区域进行，在这种情况下，经济趋势的本身就推动了经济的整合，在这种情况下，地方政府也非常急于吸引外资，相对来讲，大趋势是趋向于国内经济的一体化。
（二）地区封锁的政治经济学分析
中国渐进性改革的一个重要特征，是针对计划经济体制下国有企业一统天下的局面，分两阶段培育进入现代市场经济的微观主体：第一阶段是在大力发展非国有制经济的同时，把中央对国有经济的大部分控制权，逐步转换为地方政府控制，充分发挥地方政府在经济发展中的主动性；第二阶段是按建立现代企业制度的要求，明晰产权关系，把经济增长的推动主体由地方政府转换为各类受市场约束的企业，奠定企业在市场经济中的微观主体地位。实施这种改革战略，是因为激进地对国有产权进行大幅度的改革，会受到种种主客观条件的约束。这种改革战略，形成了过渡时期中国地方政府推动经济增长的主体格局，造就了目前中国特有的以地方行政利益为边界的市场竞争关系和经济增长方式。
1.过渡时期地方政府面临的制度环境
中央与地方权限划分的领域以及各自掌握权限的大小，决定了制度环境的重要内容。统辖集权（Governmental Centralization）有利于国家统一和社会稳定，而管理分权（Administrative Decentralization）则会激发国民主动性和社会进步，一个富有活力和凝聚力的国家必定是这两者的最佳结合（Tocqueville，1988）。在中央（联邦）与地方权限分配中，对地方政府经济行为产生决定性影响的制度参数主要有两个，即经济权限分配制度和组织人事制度。经济权限分配制度是指经济决策权和可支配资源在中央（联邦）与地方之间的分配体制。行政人事制度是指地方行政领导的产生、监督及罢免的一系列制度规则，这在相当程度上决定了地方政府决策时是向谁负责的问题。
倘若中央政府代表国家占有、分配、管理和经营社会的绝大部分资源，生产什么、如何生产、为谁生产完全依据中央的计划而定，则是经济集权体制；而在经济分权体制下，中央（联邦）和地方政府依据各自的分工行使权力，中央（联邦）政府的职责是进行宏观经济调控和全国性公共产品的供给，地方政府则担当推动地区经济增长和提供地区性公共产品的职责。这种分工以承认地方利益为前提，中央（联邦）与地方在法律上更接近于对等的契约主体，而非单纯的上下级关系（王国生：《过渡时期地方政府的市场地位及其行为研究》）。
任命制和选举制就是两种完全不同的行政人事制度。在任命制下，中央政府有权任命和罢免地方行政长官，评价和考核地方政绩主要取决于完成上级政府下达的各项指标，这不仅包括经济指标，如经济增长率、上缴中央财政的数额、地区物价水平等，也包括一些非经济指标，如我国的计划生育指标、社会安定状况等。在选举制中（包括普选和代议制），地方行政人员由地方议会或民众选举产生，他们有义务对下负责，中央（联邦）可以对地方实施法律监督，但无权直接领导和干预地方的行政事务。地方议会或民众评价和监督行政人员，主要依据他们在改善地区经济福利方面所产生的绩效。
两种经济权力分配制度和两种行政人事制度，组合成四种不同制度类型：经济集权与行政任命制的组合，经济分权与行政选举制的组合，经济集权与政治选举制的组合，经济分权与行政任命制的组合（一种过渡形态的制度）。在这种体制下，中央将经济的剩余分享权和控制权分配给地方，不同等级的地方政府成为辖区内公有经济的真正剩余索取者和控制者，而与此同时中央有权任免地方领导的组织制度并未改变，借助这一渠道中央保留了对地方的行政控制权。
我国地方政府经济行为在这种制度背景下，具有双重、矛盾的角色特征。一方面地方政府作为行政等级制的一级组织，必须完成中央政府提出的经济和社会目标。各类经济指标（如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等）的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准，决定地方领导者今后的晋迁和发展。从这个意义上说，中央政府仍具有较强的组织控制能力，地方政府必须对上级政府负责。另一方面，地方在拥有相当数量的可支配资源和微观决策权之后，逐渐显露出其独特的经济利益，已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织。从控制和争夺资源、维护自身利益出发，地方政府与中央政府、地方政府与地方政府、地方政府与企业之间展开“三向博弈”，出现了向上级政府争资金、争留成比例、争项目安排的“讨价还价”现象；以及在区域间展开竞争并在竞争压力下采取的保护主义措施；强化而不是削弱对企业的控制（吴敬琏和刘吉瑞，1992），其经济行为会对经济增长格局产生举足轻重的影响。
2.地方政府与各类主体的博弈
通过向地方分权进而促进地方政府间竞争的模式，被钱颖一和魏加斯特（1995）称为“维护市场的经济联邦制”（market-preserving federalism）。由于中央政府始终没有找到一种利用市场机制实现国有资产保值和增值的有效途径，故而在向地方分权过程中按行政隶属关系，实际赋予了地方政府对其辖区内国有资产的剩余索取权和控制权。也包括所有权属于企业、居民，但配置权受到政府控制的非国有资源。地方政府支配非国有资源的方式很多，如投资项目审批、经营许可证发放、企业自主权截留、信贷资金配给、上市公司审批、外汇管制等等。这些行政性管制手段突出地反映在金融、价格和物资流通领域。
过渡时期市场机制对资源配置的基础性作用尚未充分体现，企业也没有成为真正意义的市场主体，而与此同时地方政府在区域经济事务中的决策空间却得到拓展，就其掌握的资源和承担的职能而言，实际上已成为具有独立利益和行为目标的“准市场主体”。地方政府的角色只能是一种过渡，未来将经济剩余分享权和控制权由地方政府重新分配给企业才是改革由局部推进到整体转换的真正方向。
在传统的中央集权的经济体制下，地方政府只是行政等级制中的一级组织，既没有独立的经济利益，也没有相应可供控制的社会经济资源，故而它只能被动地接受和执行中央政府的指令性计划，并不具备与中央政府讨价还价的能力，从而也就不存在中央与地方的对策博弈。放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，激发了地方政府发展区域经济的积极性，造就了地方政府在中国经济增长中的“准市场主体”的角色地位。在过渡时期特有的制度环境下，中央和地方的财权、事权范围并未得到清晰的界定，二者的目标偏好和行为取向的差异直接导致双方在财政上缴比例、争夺资金与项目、经济增长速度等多个领域展开利益博弈。
中央政府出于地区均衡发展目标的考虑，总是力图让经济发展快、产出水平高的地区多为中央财政收入作贡献，以避免区域间贫者越贫、富者越富的马太效应，客观上导致了“棘轮效应”的出现。强化宏观调控的根本途径是继续放权于企业，构建真正的市场运行的微观主体。在转轨过程中，中央财力弱化，货币政策受到地方的干预，宏观调控手段难以有效实施；地方财政虽然有所强化，但地方政府偏重于按利益最大化主体行事，区域调控角色难以到位。因此，消除地方政府对企业剩余收入的分享权，把企业建构为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的微观经济主体，既有利于微观经济效率的提高，也能为中央实施宏观经济调控政策提供必要的财力支撑。
行政性放权让利改革战略在地方政府效用目标与区域经济增长之间建立了一种正相关关系。在企业尚未成为真正的市场竞争主体，而地方政府却握有大量可支配资源并承担拓展了的事权责任的过渡状况下，市场竞争首先表现为以地方行政利益为边界的竞争。从扩充区域经济实力、向上级政府显示政绩信号和追求地方财政收入的最’大化等目标出发，地方政府之间的竞争也就围绕经济增长速度、产业布局、获取优惠政策、争夺稀缺要素以及扩大本地产品的市场份额等多角度展开。
准市场主体竞争在相当程度上推动了国有和集体企业的民营化进程。这主要表现在当地方政府没有能力通过制订保护性政策、设置贸易壁垒来保护所属企业时，一些效率低下的企业就会在强大的市场竞争压力下，长期处于亏损的状况，这时企业有意愿民营化，而地方官员考虑到亏损面的扩大会危及自身的职位，也自愿或被迫帮助所属企业踏上民营化进程。
