条块分割既是传统行政管理体制的弊端，又是独具中国特色的实现部门利益的一种形式。所谓的条块分割，就是中央“条”的专业管理去分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理。条块是一对矛盾，但“条”是矛盾的主要方面。作为中央部门的“条”凭借什么力量去分割作为地方的“块”呢？靠的是在地方上的部门。在这里，中央部门与相关地方部门是扯不断的线，是理不断的麻，是一个在纵向上的利益共同体链条。可见，一级政府横向层面的部门利益之争，与纵向层面不同层级政府部门利益联合，是互为犄角的。可见，转型期部门利益是借助了早已有之的条块分割体制弊端，作为编织部门利益网络的载体。条块分割保障部门利益，部门利益反过来又巩固了条块分割体制。因此。必须厘清中央与地方职责权限，落实地域化管理为主的原则，探索对专业管理进行再管理的新路子，从而撕破部门利益网络在地方的结点。
三、创新中国行政体制的制度设计
中国行政体制创新，推动“部门行政”向“公共行政”转型的制度设计思路是：以进一步转变政府职能为导向，以弱化部门利益主线，深化行政体制改革，通过创新性的制度设计，加速具有“部门行政”色彩的行政管理体制向“公共行政”的转变。
（一）依法规范中央与地方以及政府各部门职能
依法规范中央与地方的职能和权限的重要前提，是科学划分中央与地方的职能和权限。《宪法》规定了划分政府纵向间权限的一般原则：既要有利于国家政权的统一，
又要充分调动中央和地方两个积极性。实践中往往以行政区划的边界作为不同层级政府职能和权限的边界，从而使各层级政府职能具有很大的重合性。因此，行政权力的上收与下放依然没有完全脱离收放循环；政府部门要求上下对口，强求一律的现象还相当严重；在地方政府层面也存在多重执法，条块分割的现象。
根据公共物品的范围来有侧重地配置政府职能，是合理划分中央与地方职能与权限的重要思路。全国性的公共物品和公共事务，都属于中央政府职能范围。如外交、国防、货币制造与发行、宏观调控、经济安全等重大事项，必须以国家为整体来决策、管理。地方性的公共物品与公共事务，如经济结构调整、城市管理、教育、科学、文化、卫生体育等与地方经济和社会发展相关的事项，由地方政府根据法律、法规分级自主进行管理。共有性的公共物品与公共事务，如民政、人事、劳动、计划生育等，可由中央决策，制定统一规范，由地方政府负责实施。
同时，可按下列思路来把握实行垂直管理的合理性与妥当性：承担中央政府专有职能（如宏观调控）的部门，实行垂直管理；虽不属中央专有职能，但实行垂直管理体制的部门，以条为主，条块结合；属于政府间的共有职能，但执行权在地方的部门。以块为主，条块结合；承担地方政府专有事权的部门，进行属地管理。
依法规范政府部门职能，杜绝“职权自定”。政府职能转变是我国行政管理体制改革与创新的核心。政府职能转变归根结底是由社会需求的根本变化决定的。以计划经济为基础的政府职能配置必须做出实质性的调整，才能适应社会主义市场经济发展的需要。但政府职能转变的总体状况，最终要落脚在具体部门职能的转变上，并最终通过部门职能的优化及其配置体现出来。因此，科学规范部门职能，是政府职能转变总体转变的落脚点，是进一步转变政府职能的一个具体措施，是完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批的可靠保证，是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的切入点。
由于中国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全。还没有像发达国家那样做到由部门法律来界定部门职责。国务院各部门与各级地方政府部门的职责主要是通过“三定”（定职责，定机构、定编制）来规范的。“三定”虽然不是法律、法规，但确是法律性规范文件，是部门依法行政的重要依据。可以说，“三定”是1998年以来政府机构的焦点问题。为了不让那些体现部门利益的内容“生米做成了熟饭”，不让依法行政演变成“依法打架”，应该提高“三定”决策科学化与民主化程度，保证专家、公民、政府部门、立法机关、政党都参与的行政改革中部门“三定”决策程序，彻底打破那种封闭的甚至有些神秘色彩的决策模式。
在继续充分发挥各级编制管理部门作用的基础上，须充分发挥各级人大在部门职责界定过程中的监督作用。要注重发挥专家在各部门职责界定中的作用。在部门“三定”的过程中，政府部门往往是从自身利益出发，习惯于“屁股指挥脑袋”，甚至是“以势压人”，由部门实力大小左右职责配置与改革方案的局面。专家则通过理性分析来帮助决策部门判断各部门职责界定的科学性与合法性。日本、韩国、美国等国家行政决策过程表明，专家的介入的确会增加“以理服人”的因素，的确是一个集中民智的过程，可借助知识的理性去弱化部门利益的刚性，从而帮助决策者在比较中较为科学地界定部门职责。部门职责界定过程要倾听部门服务对象（纳税人群体与较低层级政府部门）的意见。特别是那些确有难度的部门职责界定，要主动采取行政听证的做法，以一种较为公开的决策方法，来取代较为封闭的决策方法。以公开民主的决策程序，解决那些长期难以解决、民怨日久的不合理的部门职责配置问题。部门之间的相互监督作用同样不可忽视。那些长期以来存在职责交叉的部门，对彼此机构设置与管理的弊端往往有着比第三者更加深刻的认识，对相关职责的界定有着一定的发言权与监督优势。甚至早已设计出改革对方的预案。其实，中央高层对改革的推动力，以及基层对改革的压力，最终是通过政府部门利益结构的调整这一中介来实现的。
（二）增强政府决策的公共管理内涵
正确的决策方式产生正确的决策。只有正确的决策，才能淡化部门决策对部门利益的追求，增强部门决策公共管理的内涵。优化行政决策体制。正确的决策方式，来自不断的“改革和完善决策机制”。比决策机制更重要的是决策体制。决策机制只是说明“如何做”。决策体制决定“谁去做”，以及“做什么”。
改革与完善行政决策体制，关键要健全行政决策体制的构成要素。中枢机构、咨询机构、监控机构、执行机构是其行政决策系统的四种微观构成要素。这四种构成要素既构成公共行政决策的静态组织系统，又参与公共行政决策动态过程之中。这四种构成要素以及连结方式的质量，是决定行政决策质量的关键。
行政决策中枢机构，也称行政决策中心，主要由行政组织中的领导成员以及少量重要政府人员构成。掌握决策的领导权是公共行政决策中心最主要的职责。行政决策中心首先选择的不是决策方案，而是决策价值（该不该决策）。根据价值确定目标，根据目标确定决断方案，根据问题选择对策。为了实现行政决策的领导权，行政决策中心必须有高瞻远瞩的胸怀，这就需要高层次的咨询机构的协助；必须有得力的辅助决策群体，这就需要加强决策者的办事机构；必须具备能够体现领导权的决策规则，这就需要及时变革决策规则。
行政咨询组织是帮助决策中枢做出正确决策的辅助机构。它是按“谋”、“断”分开的原则，协助决策者发现问题，提出目标，根据目标提出解决问题的决策方案，根据决策方案提出部署方案，从而为决策中心的决断提供决策支持与预测评价。为此，各级行政决策机关都要完善重大行政决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立决策的社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制度，防止决策的随意性。
公共行政决策监控组织是指决策中枢组织之外对行政决策者的决策行为和决策内容进行监督控制的组织。其主要职责是监督检查行政决策者是否有法定的职权，决策行为、决策程序是否合法，决策方案是否合理。必须以实行决策责任制为切人点，加强监控组织建设。
执行组织是决策体制的重要组成部分。执行与决策的关联方式，关系决策在执行过程得以修正的概率。伴随着公共服务的市场化与公共管理社会化实践的探索，“多掌舵，少划桨”这种治理国家新理念日渐深人人心，政府行政组织决策而非政府组织参与执行这种新的决策——执行模式被越来越多的国家所采纳。
（三）加强对行政立法行为的监督
行政立法行为其广义含义包括行政立法机关的立法行为和行政机关制定规范性文件（例如在《行政复议法》中表述为“行政规定”）的行为。
加强政府立法机关对行政立法行为的前置审查。主要是通过政府法制部门对部门制定行政法规的行为进行前置审查。主要是审查法律规范确立的依据和对法规内容的初审。加强立法机关对行政立法行为的审查。立法机关依据《立法法》和依法行政的法律优先原则对部门的行政立法行为进行审查。建立与健全司法机关对行政立法行为的司法审查制度。在我国可以考虑在修改《行政诉讼法》时扩大受案范围，继续完善《行政复议法》，扩大复议的范围。应适时创设“行政公诉制度”。公诉主体是检察机关，公诉的对象是行政“作为”与“不作为”，目的是维护“公共利益”。这是加强对行政立法监督的重要举措。确立行政首脑办事机构（主要是指各级政府办公厅）的综合协调中心地位。加强综合协调中心对各部门行政立法行为的监控力度，加强综合协调中心与政府法制部门协同审查部门行政立法行为的力度。这一点在我国的当前更有现实意义。综合协调中心的主要手段和杠杆在西方主要国家一般表现为财政控制权。
掌握这种财政控政权，协调效果就会更好些。
（四）行政权中决策、执行、监督分立制约
决策与执行高度集中于一个部门，容易巩固“部门职责利益化”，容易造成部门之间的扯皮打架，容易使决策部门与执行部门相互干扰。党的十六大报告指出：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”决策与执行适当分开，有助于政府突出功能优势，集中精力制定政策以及研究起草相关法律法规，从而实现政令的统一与决策的公平，并提高执行效率，也有助于决策部门相对超脱地监督行政执行。决策与执行相对分开，可以采取多种形式，可以将决策与执行分别依法授予不同的职能部门，可以将行政执行职能依法授予专门的行政执行部门，可以将决策部门直接将具体的执行职能委托给相对独立的事业单位、社会中介组织。决策与执行合理分开，可以中断部门利益的实现链条。
落实决策与执行相对分开的原则，要求规则制定的统一，这样既利于解决“法出多门”的难题，又可以加大决策层次对执行层的监督力度。相似或相同的事情交给一个部门来管理，是权责一致原则根本要求，但把一件事情所有与执行相关的职责都交给一个部门，有时是不现实的，只能在规则制定层次实现统一。
落实决策与执行相对分开的原则，实现执行的统一，既利于协同执法资源，又利于明确执法责任。如综合执法就是实现执行层次统一的好形式。可以根据决策与执行分开的原则适时创设“法定机构”法人（或称“行政执法机构”）作为综合执法主体的第三种选择（中编办2002年已经在广东、重庆开始“清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作”。开始建立“行政执法机构”。按照“两个相对分开”的原则。将“政府部门”与“行政执法机构”的职能与管理方式逐步区别开来。政策制定职能与监督处罚职能的相对分开，监督处罚职能与技术检验职能的相对分开，实行综合行政执法。按照权责一致的原则，合理划分政府部门与行政执法机构职责权限，明确综合行政执法的管辖范围。按照精简、统一、效能。清理整顿、调整归并行政执法机构，明确其性质、地位和职能，建立和完善体现行政执法特点的机构编制管理制度，强化约束机制，提高人员素质和执法水平。编制管理重新做出规定，设立专项用于行政执法机构的编制，纳入全国编制统计范围，重新核定。行政执法机构的队伍，按照公务员的管理方式进行管理。）。依法成立、专门承担执法职能，决策与执行分开是法定机构的三大基本要素。创设“法定机构”有助于实现政府的精简、统一、效能，因为法定机构毕竟不在政府职能部门序列，法定机构可以由政府直接领导，也可以由职能部门归口管理；有助于将一般的行政机关与法定机构相对区别分类管理，可以建立符合综合执法需要的财政、人事、编制管理制度；有助于强化行政执法责任——法定机构对相关独立的执法业务负全责；既有助于弱化“行政职能的体外循环”（事业单位作为综合执法主体毕竟不是长远之计），又利于执法责任的追究。
落实决策与执行相对分开的原则，有助于优化行业主管部门与那些承担执法职能的事业单位之间的关系。简言之，就是由原来的二者之间的行政隶属关系改为合同管理关系。行政权力再大，也是政治权力的一种。要真正约束行政权力，有效地遏制部门利益，切断部门行政延续的根源，从长远来看，必须真正按照依法治国的需要优化政治权力结构。有人可能会发生疑惑，我国执政党——中国共产党的权力不是远比行政权力大吗，为什么不能靠党的执政权威来有效遏制部门利益，加快从部门行政向公共行政的转型？是的，执政党正坚定地采取各种措施弱化部门利益，但党政关系的现状，大大降低了执政党遏制部门利益膨胀的效能。可见，我国政府管理体制从“部门行政”向“公共行政”的转型，从根本上离不开政治体制的转型，它最终依赖于政治体制改革的深化为之提供保障。
（第二节完善市场经济管理体制）
一、削减审批权限
