地方政府对城市商业银行的实际控制，导致银行内部无法建立起有效的公司治理机制，地方政府往往并不真正追求和维护银行自身的利益，而热衷于通过干预城市商业银行的贷款投放方向来支持地方经济的发展，拉动地方GDP，导致地方城市商业银行的贷款往往金额大、质量差、风险高。更有银行内部人向政府的关系企业提供带有“寻租”色彩的关联贷款，这种贷款往往被挪作他用，风险极高。
地方政府的代理人利用手中的权力为地方国有企业大肆提供关联贷款。各地城市商业银行大多数向当地政府和地方国有企业提供了超量的授信额度。根据银监会2003年的有关统计，如果把那些净资本为负值的城市商业银行剔除，城市商业银行没有一家单一客户贷款率小于10%，大多数银行的十大客户贷款率指标在200%以上，相当一部分城市商业银行的单一客户贷款率在100%以上。
民资之所以参股之后热衷于关联贷款，主要原因是难以得到管理权与公平的收益权，由于吸纳民资的城市商业银行大多资产质量很差，民资要收回投资的唯一办法就是撤资，如果不能撤，就通过各种关联贷款，将原始资金甚至更多的资金如老鼠搬家似的从银行搬到自己的企业。这与中国铁路建设引入民间资金屡屡失败的症结如出一辙。认识不到这一点，而对所有的民资抱持深刻的不信任的态度，打个庸俗的比方，是倒洗澡水时把水连同澡盆中的婴儿一起倒了出去。
即使在比较恶劣的生存环境下，城市商业银行引入民营资本也有比较成功的案例。从2003年开始，包括杭州、温州、宁波在内的浙江8家城市商业银行，通过增资扩股已经基本完成了民营资本进入的过程，相应吸纳的民间资本达到30亿元之巨。绍兴市商业银行的民营资本占到70%左右；杭州市商业银行的国有股、民营企业股和自然人股分别占45%、45%和10%；宁波市商业银行的国有股、民营企业股和自然人股各占15%、64.2%和20.8%。在民间金融最为发达的温州，温州市商业银行仅以法人股计算的民营资本就达到64.35%，温州市财政系统仅占8.6%。
伴随引入民资的进程，浙江省的城市商业银行经营绩效普遍提高。2003年，浙江省城市商业银行的平均利润约为2.15亿元，平均不良贷款率仅为4.76%。宁波市商业银行通过引入民间资本，资本充足率从5.61%跃升至10.8%；而温州市商业银行的不良资产率由建设银行初的24.33%降到2004年的5.55%。
到全球金融危机爆发以前，各个银行在浙江的贷款坏账率都是较低的，这说明在熟人社会信用圈，和市场经济效率最大化这两重约束下，民间资金有远高于国有资金的信用。更有说服力的是，中国社科院农业发展研究所副所长、“扶贫经济合作社”创始人之一杜晓山教授，多年来一直坚持放贷给穷人，至今借贷人数上万，还款率高达90%以上。从尤努斯①的穷人银行，到杜晓山的中国实践，使小额信贷不符合市场化方向，什么贫困人口信用差、草根企业天生劣质等一些原本明显荒谬的理论逐一被攻破。民间小额信贷唯一的坏处是“小生意”，单笔贷款数额较小，因此成本高，收益低。
从全国范围看，引入民资与外资的城市商业银行还不多。2004年，全国11家股份制商业银行中，中国民生银行总股本中的民营股本占比为70.03%，深圳发展银行总股本中社会公众持股占比为72.43%，这两家银行的非国有资本占比较高，其他银行则还是国有资本为主；112家城市商业银行中绝大部分有民营企业参股，但总体上参股比例只占到城市商业银行总股本的30%。另外，也有几家银行吸引国外战略投资者入股，如南京市商业银行吸引国际金融公司（IFC）入股，上海银行吸引国际金融公司和汇丰银行入股，上海浦东发展银行吸引美国花旗集团入股等。
管理层面临两难选择，如果对民资不信任，银行业引资势必只能依靠外资这一棵大树，这就面临利益外流与经济安全的难题；如果引入民资，就必须解决地方政府行政干预与关联贷款泛滥的难题。
有关方面不得不再次放开，从农村金融、小笔放贷等边缘地带谋求突破。
2006年12月22日，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，适度调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入政策。其中，在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币300万元；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币100万元；在乡（镇）新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币30万元；在行政村新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币10万元。
从农村开始，从信用社的替代物村镇银行、农村信贷合作组织开始，从试点的中西部省份开始，放宽对民间金融业的限制，是中国改革倒逼式路径的又一次鲜活演示。
管理层面临抉择之际，农村金融机构收缩到近乎空白，中小企业贷款难因为金融危机迫在眉睫，不能只从文件与舆论宣传中解决问题。由于农村金融机构贷款收益与成本相比薄利甚至无利，在官方正规金融机构大举后撤或者改头换面之后，农村金融呈现极度萧条状态：首先，国有商业金融机构农村金融网点大量回辙，从1998~2002年，四大商业银行撤并了3.1万个县级机构及网点，撤并仍在继续过程中；其次，在撤并网点的同时，四大国有商业银行在农村实行宽进严出的“存贷差别待遇”，此举使四大国有商业银行在农村吸存的资金大量流入城市，每年至少达3 000亿元人民币以上；最后，农村硕果仅存的金融网点邮政储蓄是一部农村存款的抽血机，每年农民的储蓄外流达4 000亿元之巨！而农村信用合作社的效率也难尽如人意。当时农村唯一存在的政策性贷款是农业发展银行针对粮食与棉花的封闭式运行的专项贷款，这与农民的小额信贷完全是两回事。农村金融陷入瘫痪状态，以农村金融的萧条之势，要建立新农村是无本之木。
政府显然没有理由对已实行业绩考核的商业银行的市场化举动过多訾议（农业银行除外），商业银行有足够的动机将资金投入到回报率更高的地域，而不是点对点对农民分散的金融需求进行伞状辐射。否则，就是重蹈政策性贷款的覆辙。
不同的农村地区金融状况天悬地隔。在江浙东南沿海一带，由于工商业发达，已无农村与城市的明显区隔。如温州地区已成为国内商业银行设点最多的一个地级市，其网点达1 000多个。这意味着，在温州地区企业的银行信贷以解决流动资金问题为主，个人生产经营性贷款已成为银行竞争的焦点，且温州的银行平均不良贷款率只有1.3%，更属金融机构必争之地。可见，在温州这样的经济发达地区，拜发达的市场经济与地下金融市场所赐，已无农村专项金融贷款的必要。其他地区远非如此幸运，农村的小额贷款成为金融空白领域，能够弥补的只有此前一直为政府所不容的农村地下金融形态如高利贷与抬会等。所谓农村金融困境，说白了，就是农产品产出地或者经济不发达地区的农业金融生态存在困境，由此不难理解，为何民间农村金融机构准入会选择在不发达地区进行试点。
政府意识到，与其由政府花费巨大的人力物力进行政策性贷款，不如放行民间资金。由农村、农民、民间企业自行解决融资难题，政府所需要提供的只是政策。
不给民间金融控股权
中国内生的民间金融资源在现行的风险与监管管理体制下，以及为正规金融机构补缺纳隙的概念下，并没有像某些经济学家所希望的那样，主要以商业银行以及股份制银行的改革作为突破口，反而像家电、小商品行业一样，走出农村包围城市、落后地区走向发达地区之路。这是中国市场内生资源的艰辛之处，但常常也是市场活力令人惊讶的体现之处。与有参股却无从掌握产权、分配权的徒有其表的农村信用合作社改革方案相比，与建立民资商业银行相比，小额信贷公司与村镇银行更接近于中国市场与生俱来的乡土特色，也更易于为管理者所接受。
内生的民间金融机构，其活力并不在于创始于何地发源于何时，而取决于其内生的生命力究竟如何。当山西票号承揽清朝户部的部分汇兑业务时，并没有因为出身于山西而局促一隅，关键是政府能否允许其发展壮大，走出山西。
即便是这一粗浅的市场化尝试，我们都无法抱持天真的乐观态度。在经营范围等各个方面，农村金融体系改革受到各方面的严格限制，以及来自管理层基于失败经验的深刻不信任态度。农村信贷是戴着镣铐的民间金融之舞者，受到行政、利润、风险控制等多重束缚。
2005年，央行明确在山西、陕西、四川、贵州进行“农村小额信贷组织”试点，成立了7家小额信贷试点公司。政府尝试借助民间资金之力、弥补农村金融市场空白。
小额信贷公司受到严厉的限制，甚至违反市场生存规律。按照银监会的《指导意见》，小额贷款公司由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公共存款，是只经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。其主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐款资金以及来自不超过两个银行业金融机构融入的资金。目前小额贷款公司为工商企业，不需要银行监管部门发牌照。
根据温州金融办主任的说法，小额信贷试点受两条线控制—资金来源为自有资金这条底线，和严禁吸收公众存款和非法集资这条“高压线”。只贷不存降低了资金周转率，资金使用效率与利润率。
村镇银行则受到产权的束缚。2006年12月20日，银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》正式推出村镇银行，与小额信贷试点不同，村镇银行可以贷，也能吸纳存款，银监会鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。
2007年3月1日，我国首家村镇银行在四川诞生，这是在小额信贷试点基础上的进步。如四川惠民村镇银行在存款业务上，与普通商业银行没有什么区别，形式、利率都一致。
但村镇银行面临产权难题，按中国银监会颁布的《村镇银行管理暂行规定》，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。
村镇银行的产权与经营主体辛辛苦苦取得了申请村镇银行的资格，却不得不请来金融机构当控股股东，不得不拱手让出主导权，前人栽树，后人采果，利益、产权争夺由此展开。除了对金融机构有益，这样的安排对市场、对农村、对农村金融体系的正常发展都不利。按照业内人士的说法，“无论村镇银行还是商业银行，只要定位于商业银行，在赢利冲动下，农民以及贫困地区就不可能真正成为村镇银行关心的对象。资金还是会从这些地方流出到比较发达的地区”。
