二、关于对相关旅游经营行为实施监督检查
根据本条第二款的规定，县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。
1、关于监督检查的含义。
所谓“检查”，本义是指“为了发现问题而用心查看”。作为法律用语，“监督检查”是指行政机关依照法定权限、法定程序对行政相对人的生产经营行为进行检查的活动。监督检查是政府及其主管部门依法行使行政职权的重要方式，是查处违法行为、维护市场秩序、保护合法经营、保障合法权益的重要措施和手段。
2、关于实施监督检查的主体。
根据本条第二款的规定，县级以上人民政府负有组织实施监督检查的职责。所谓“组织”，本义是指“安排分散的人或事物使具有一定的系统性或整体性”。政府组织实施监督检查，是指政府通过工作部署，协调涉及旅游工作的相关部门开展监督检查活动，如开展多部门的联合执法检查活动等。
同时，根据行政机关依法行政的要求，实施监督检查的主体，为“旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门”。上述政府部门应当根据本法和有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内，实施相关的监督检查活动。
3、关于监督检查的对象。
根据本条第二款的规定，实施监督检查的对象，为“相关旅游经营行为”。本法总则第六条中对旅游经营作了原则性的规定，如“禁止行业垄断和地区垄断”，并要求“旅游经营者应当诚信经营，公平竞争”等。同时，本法第四章还专门对“旅游经营”作了具体规定，对旅行社及其从业人员、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者等的经营行为提出了明确的要求。如有关旅行社的经营行为，明确规定：旅行社为招徕、组织旅游者发布信息，必须真实、准确，不得进行虚假宣传，误导旅游者；旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务；旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益等。有关导游、领队的行为，明确规定：导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务；导游和领队从事业务活动，应当佩戴导游证、领队证，遵守职业道德，尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰；导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目等。有关景区的价格行为，明确规定：景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格；景区提高门票价格应当提前六个月公布；将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票；利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价等。有关旅游经营者的行为，明确规定：为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者，应当符合法律、法规规定的要求，按照合同约定履行义务；旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求等。旅游市场相关主体应当认真遵守这些法律规定，合法经营，公平竞争，自觉维护旅游市场经营秩序。
第八十四条 旅游主管部门履行监督管理职责，不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。
旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。
【本条主旨】本条是关于旅游主管部门及其工作人员不得违法收费、参与旅游经营活动的规定。
【本条释义】
本条共两款，对旅游主管部门及其工作人员不得违法收费、参与旅游经营活动作了规定。
一、关于旅游主管部门不得违法收取费用
根据本条第一款的规定，旅游主管部门履行监督管理职责，不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。
政府部门收取费用，简称行政收费，是指行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为个人和组织提供一定的公益服务，或者授予个人或者组织以国家资源、资金的使用权而收取的费用。曾经一段时间，各种形式的行政收费层出不穷。伴随着各种各样的审批、审核、许可等要求，是名目繁多的行政收费。有的地方的行政机关在履行正常的行政管理职能过程中，也要想方设法地收取费用，有的行政机关还利用手中的行政权力进行“搭车收费”，还有的行政机关甚至名目张胆地越权设定收费项目。行政机关收取的费用，依法上交国库，也情有可原，但一些行政收费被用于本部门、本单位的职工福利，有的甚至流入小金库，成为少数公务人员吃喝玩乐的资金。乱收费行为不仅严重损害了行政机关的形象和权威，而且成为个别行政机关工作人员腐败的温床。为了从根本上解决这些问题，国家在制定相关法律的时候，如行政处罚法、行政许可法等，都明确对行政收费的问题作出明确规定。如行政许可法第五十八条规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用；但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。
政府及其主管部门履行监督管理职责，是其正常的执行公务活动，所需费用由财政予以保障。因此，本条第一款明确规定，旅游主管部门履行监督管理职责，不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。根据这一规定，旅游主管部门在履行监督管理职责时，如果向监督管理对象收费费用的，必须有法律、行政法规的规定，即有法律、行政法规的依据。这就是说，地方人大及其常委会制定的地方性法规、******部门制定的规章、地方人民政府制定的规章，以及其他规范性文件，都不能作为旅游主管部门在履行监督管理职责时向监督管理对象收取费用的依据。旅游主管部门如果没有法律、行政法规依据，向监督管理对象收取费用的，均属于违反法律、行政法规规定的行为，都应当依法予以纠正。
同时，旅游主管部门依据法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用的，也要遵守相关法律、行政法规的规定，规范收费行为，如公布收费项目和收费标准、所收费用上缴国库等。根据行政许可法第五十九条的规定，行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。第七十五条规定，行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。
二、关于旅游主管部门及其工作人员不得参与旅游经营活动
禁止行政机关及其工作人员参与经营活动、谋取不正当利益，是我国立法中长期坚持的一项重要原则，许多法律、行政法规对此作了明确的规定。如公务员法第五十三条第十四项明确规定，公务员不得“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。行政许可法第六十三条中规定，行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。行政强制法第六十四条规定，行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。******《行政机关公务员处分条例》第二十七条规定，“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”
根据本条第二款的规定，旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。所谓“经营”，是指商业、服务业出售某类商品或者提供某方面服务的活动。经营活动属于市场行为，是公司、企业等市场主体在法律允许范围内的营利性行为。
旅游主管部门是国家行政机关，负有对旅游市场实施监督管理的职责，承担维护旅游市场秩序的职能，如果允许其参与旅游经营活动，将使其具有既当“运动员”又当“裁判员”的双重身份，这将极大地破坏正常的旅游市场秩序，导致市场行为的失范、混乱，最终损害旅游者和其他旅游经营者的合法权益，损害旅游业的健康发展。因此，本条第二款中明确规定，旅游主管部门“不得参与任何形式的旅游经营活动”。
旅游主管部门的工作人员，属于执行公务的人员，是国家公务人员。为了保证旅游主管部门工作人员能够依法履行职责、执行公务，依法办事、严格执法、公正执法，不滥用权力、不以权代法，清正廉洁、克己奉公，不徇私情、不以权谋私、不贪赃枉法，认真做好本职工作，同时防止个别旅游经营者通过旅游主管部门的工作人员利用其特殊身份谋取不正当利益，防止旅游主管部门的工作人员利用职务之便获取非法收入，保持旅游主管部门工作人员队伍的廉洁，本条第二款中明确规定，旅游主管部门的工作人员“不得参与任何形式的旅游经营活动”。
本条第二款规定中的“不得参与任何形式”的经营活动，是指禁止采取任何公开的或者隐蔽的方式参与旅游经营活动。如以出资入股、干股分红、隐名合伙、隐名股东等方式参与旅游经营活动，或者通过自己亲属、特定关系人名义但实际上自己在暗中操作等方式参与游经营活动，都是法律禁止的行为。
第八十五条 县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查：
（一）经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可；
（二）旅行社的经营行为；
（三）导游和领队等旅游从业人员的服务行为；
（四）法律、法规规定的其他事项。
旅游主管部门依照前款规定实施监督检查，可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。
【本条主旨】本条是关于旅游主管部门实施监督检查事项及措施的规定。
【本条释义】
本条共两款，对县级以上人民政府旅游主管部门实施监督检查的事项及可以采取的措施作了规定。
一、对监督检查作出规定的必要性
俗语云“徒法不足以自行”，其意是指只有法律本身，而没有相应的机关去贯彻实施，法律也是行不通的。旅游主管部门作为本法规定的主要行政执法机关，应当依据法定职责对旅行社及其从业人员执行本法的情况进行监督检查，以保障本法对于维护旅游市场秩序、规范旅游经营活动等的各项规定得到有效的贯彻执行。因此，对旅游主管部门实施监督检查作出规定，明确相应的要求，对于保证法律规定的有效实施，具有重要的意义。
旅游主管部门对有关单位和人员执行本法的情况进行监督检查，既是旅游主管部门的法定权力，也是旅游主管部门必须履行的法定职责。旅游主管部门应当按照依法行政的要求，严格依据法律规定的权限和程序，认真履行监督检查的职责，切实做到既不失职、渎职，又不得超越法律的规定行使权力。旅游主管部门对有关单位和个人执行本法规定情况的监督检查，属于行政执法机关对有关行政管理相对人的监督检查。有关单位和个人应当积极配合，如实说明情况、提供资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。
二、关于旅游主管部门实施监督检查的事项
根据本条第一款的规定，县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查：
第一，经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可。本法第二十八条、第二十九条中规定，设立旅行社，应当取得旅游主管部门的许可；旅行社经营出境旅游、边境旅游的，应当取得相应的业务经营许可。按照本法第三十七条、第三十九条的规定，参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证；取得导游证，具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历，并与旅行社订立劳动合同的人员，可以申请取得领队证。所谓许可，是指行政许可，即行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。公民、法人或者其他组织为公众提供服务，所从事的职业和工作直接关系公共利益，因而国家要求从事这些职业或行业的公民和组织具备特殊的资格和条件，在这一领域设立许可的目的是提高从业水平或者某种技能、信誉。因此，旅游主管部门有权对经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可的情况，实施监督检查。
