在欧盟直接或间接的推动下，中东欧少数民族保护制度、政策和其他一些措施都逐渐到位。除此之外，欧盟还与欧安组织、欧洲委员会等直接或间接地参与解决中东欧国家一些疑难的少数民族保护问题。当然，这三个欧洲国际组织中，欧盟在其中还是发挥了更为突出的作用。这主要是两个方面的因素：一方面是欧盟是欧洲最有力量的国际组织，也是欧洲一体化的火车头，加入欧盟，对于中东欧国家的经济发展、国家安全和社会稳定，都有着巨大的作用，(1)因此对中东欧的吸引力和影响都是最大的。另一方面，欧盟将加入欧盟与中东欧国家的表现挂钩通过所谓“入盟条件约束”（EU Membership Conditionality）来引导中东欧的发展方向，在少数民族保护方面欧盟的要求尽管相对较“软”，但总的来看也基本采取了“挂钩制”，而欧安组织、欧洲委员会并未使两者挂钩，这使欧盟能够充分运用其影响力。(2)对于中东欧存在的一些疑难少数民族保护问题，欧盟通过口头或书面建议和意见、委员会年度报告的监测、直接间接施加压力、外交斡旋等方式积极参与其中，为中东欧国家少数民族保护疑难问题获得进展与突破做出了很大贡献。同时，中东欧国家也在入盟背景的驱动下，积极为疑难少数民族保护问题的解决寻找良策。
欧盟对中东欧国家少数民族保护疑难问题关注最多的主要是四个少数民族保护问题，按照受关注的程度，依次是：（1）保加利亚、捷克、匈牙利、斯洛伐克、罗马尼亚等国的罗母族保护问题；（2）波罗的海国家，尤其是爱沙尼亚和拉脱维亚的俄罗斯族地位问题；（3）罗马尼亚和斯洛伐克和匈牙利三国关于罗马尼亚、斯洛伐克的匈牙利族保护问题；（4）保加利亚的土耳其族保护问题。下面对上述4个问题中的前3个问题进行分析。
第一节中东欧的罗姆族保护问题
中东欧国家罗姆族人口大概情况（非政府组织“少数民族权利组织”的调查，比官方数据的人数多，主要原因是很多罗姆人不愿公开向政府公开自己的种族身份。
罗姆族在中东欧国家保加利亚、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、匈牙利等国都广泛存在着。不过，广泛存在于中东欧国家的罗姆人却普遍受到严重的歧视。考曼.米日依（Kalman Mizsei）在其文章“中欧和东南欧罗姆人的发展机会——困难与挑战”一文中，对罗姆的处境做了基本描述：长期的失业；极度贫穷；缺少医疗卫生和健康服务；严重依靠社会资助。由于所受教育少，缺乏技术等因素，在中东欧向市场经济转轨过程中，他们处境进一步恶化，各种因素交织在一起，形成贫穷与社会排斥的恶性循环。(3)
罗姆族保护问题不仅成为受到欧盟关注，也受到欧洲地区组织、欧洲民众、国际组织广泛关注的问题。在欧盟东扩进程中，影响最大的也正是罗姆族保护和融入问题。
1995年，欧洲议会发布“关于罗姆族受歧视问题的决议”（Resolution on discrimination on Roma），认为罗姆问题不仅是欧盟与中东欧国家关系中存在的问题，也是欧盟内部的一个“急迫的问题”，议会呼吁欧盟委员会加强措施保护罗姆人，使其能够更好地融入当地社会，并保护罗姆文化。(4)此后，罗姆问题成为欧盟与中东欧国家关系中的重要问题，并与东扩进程挂钩，欧盟委员会成为关注罗姆保护问题的最重要机构。
上世纪90年代初期，欧盟与希望加入欧盟的中东欧国家普遍签定了“联系国协定”，在“联系国协定”中，欧盟就表达了对中东欧罗姆族保护的期待。1997年7月欧盟委员会出台的《2000议程》，更是对每个申请国都提出了意见，其中包括对中东欧侯选国的少数民族保护问题的全面分析。《2000议程》在对捷克、匈牙利、波兰、罗马尼亚、保加利亚、斯洛伐克等国的意见中指出，这些国家均存在对少数民族歧视问题，而罗姆族受歧视的状况尤其严重。在总结中，《议程》认为，中东欧国家少数民族社会融入状况总的来说是令人满意的，“除了大量申请国的罗姆保护状况需要关注之外”。(5)
1998年3月欧盟出台与中东欧国家的“入盟伙伴关系”，明确了各个领域——包括少数民族保护领域在内的中东欧侯选国短期和中期的优先事项。例如斯洛伐克的短期优先事项是出台少数民族语言法；拉脱维亚和爱沙尼亚的短期目标是简化非公民的归化程序；在中期计划方面，要求捷克、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚促进罗姆族的社会融入。(6)1999年欧盟与匈牙利政府签署的“入盟伙伴关系”文件中，欧盟将匈牙利保护罗姆族作为谈判的一个先决条件，要求匈牙利“促进罗姆少数民族的融入......通过更充分地认识和更有效的执行罗姆行动计划，特别是要将着重点放在促进罗姆教育、打击社会上的歧视（包括警察机构对罗姆族的歧视）、促进就业和改善住房条件”。(7)
1998年11月发布的委员会年度报告中，欧盟对匈牙利、罗马尼亚、保加利亚、捷克等国歧视罗姆族的状况进行了批评。此后委员会报告每年都对这些国家的罗姆族保护问题的进展与不足做了比较详细的报告。
在此后的几年里、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚、捷克、斯洛伐克等国制定了中长期的罗姆融入战略，例如1995年12月匈牙利出台的1120/1995号政府决议，就是匈牙利关于罗姆族保护战略的文件。罗马尼亚也出台了“国家罗姆战略”。欧盟在委员会报告中和其他一些会议中，经常对这些国家的罗姆保护制度的制定和执行进行监测，同时专门成立了一些机构，尤其值得一提的是欧盟大力支持下设立在开放社会研究中心（Open Society Institute-OPI ）的“欧盟监测与倡导项目处”，该处经常出台各种报告，对中东欧国家少数民族保护，尤其是对欧盟成员国及中东欧国家罗姆族保护问题进行监测、监督和督促。(8)
为了促进中东欧国家的少数民族保护的进展，包括罗姆融入战略和罗姆保护制度的实施，欧盟在实践中还出台了一系列措施，这些措施除了上文提到的委员会报告的建议、意见，欧盟在各个场合的一些意见和建议之外，有两点特别值得注意：
（1）欧盟委员会对外援助单位之一的“扩盟总司”（ Directorate-General Enlargement of EU Commission）负责的法尔计划项目。如上所述，法尔计划在1989年就开始了，欧盟决定东扩后，法尔计划就和入盟挂钩了。对罗姆保护项目的拨款也是法尔计划的内容之一，法尔计划支持过保加利亚、罗马尼亚、斯洛伐克等国不少罗姆保护项目，这些部分地反映在下文要提到的欧盟积极参与的“罗姆融入十年倡议之中。(9)（2）欧盟委员会策划和参与的罗姆保护活动。为了促进中东欧国家罗姆战略和罗姆保护制度的实施，欧盟委员会策划和参与了很多罗姆活动和项目，例如2003年开始的“罗姆妇女论坛”、“罗姆青年论坛”、“罗姆妇女权利运动”、“罗姆权利运动”、中东欧9国的“2005——2015罗姆融入计划”；2007年3月的“罗姆青年峰会”； 2007年5月10-11日，在索非亚举行的关于罗姆问题的“就业领域经验交流会”； 2007年6月11—12”威尼斯国际艺术双年展”等活动，欧盟都是直接或间接地进行宣传、策划、资助等活动。使中东欧的罗姆保护取得了明显的进展。下面从以“欧盟委员会年度报告与中东欧罗姆族保护问题”与“欧盟参与推动下中东欧9国的‘2005——2015罗姆融入计划’”为案例，对欧盟东扩进程中中东欧国家加强罗母族保护的措施、效果进行分析。
一、欧盟与中东欧罗姆族保护问题
对于保加利亚、捷克、匈牙利、斯洛伐克、罗马尼亚等罗姆族人口较多的国家，欧盟十分关注。欧盟委员会从1997年的《2000议程》到1998开始的年度常规报告中，都会对这个问题进行详细介绍，指出各个国家取得的进步和存在的不足，以促进其改进，对于罗马尼亚制定“罗姆战略”的就是这方面的一个典型事例。
1998年3月欧盟与罗马尼亚签定的“入盟伙伴关系”中，欧盟要求罗马尼亚制定一个罗姆族战略并提供资金。此后，罗马尼亚并无多大的行动，欧盟委员会报告连续对此进行了报道，并提出了严厉指责。1998年的报告指出，罗姆人的社会和经济融入方面尚需要大幅度加强努力；对罗姆人的歧视仍然广泛存在，因此需要对此采取一个全面政策，以在中期内取得可持续的进展。(10)
1999年，罗马尼亚仍然未采取对针对罗姆问题的长期政策，委员会报告对此进行了进一步批评，指出“对于政府和罗姆群体来说，制定和实施罗姆族保护战略，是非常重要的”。(11)
1999年、2000年，匈牙利、捷克等国相继出台了对罗姆的长期政策或战略，而罗马尼亚依然没有明显进展。对此，欧盟委员会进一步加强了对罗马尼亚的批评和压力，委员会报告指出，“在对待罗姆族方面，持续的、高度的歧视成为了一个严重的问题。入盟伙伴关系中的短期优先项目（制定一个国家罗姆战略，并提供足够的资金——笔者注），仍然没有完成。”(12)
2001年4月，罗马尼亚终于出台了“罗姆战略”，作为中长期罗马尼亚的罗姆政策和制度的总方针。在2001年欧盟委员会对罗马尼亚的年度报告，委员会对该进展给予了巨大的肯定：“自上个报告以来，政府采取了很多重要的举措以解决罗姆族面临的问题。其中最重要的是2001年4月出台的‘改善罗姆处境国家行动战略’，这表明，罗马尼亚已经达到了1999年入盟伙伴关系(13)政治标准中的关键一项。”(14)
2001年之后，委员会报告对罗马尼亚的“改善罗姆处境国家行动战略”进行了跟踪报告，以促进其实施。2002年的年度报告指出，‘罗姆战略’在实施中的不足是，该文件中的各项计划拨款项目并没有到位，缺少经济支持意味着很多计划中的活动和尝试将会受到影响；另一个存在的问题就是缺乏有效的协调机制。每个机构都按照自身的计划行动，如此，造成“该战略的成功只能依赖各个参与机构的自身方法。”(15)
2003年，委员会报告肯定了罗马尼亚在执行“罗姆战略”中取得的一些进展，比如在健康服务领域，政府设置了“健康协调员”的职位，166个协调员受到雇佣和培训；国家就业组织和罗姆机构合作，正在促进罗姆人在劳动力市场的融入；罗姆人的职业培训工作也已经开始等。但是其不足是还没有明确的罗姆政策和足够的资金等。(16)
由此可见，欧盟委员会的年度报告对同一问题的长期的、细致的跟踪报道，通过不断地监督、建议和检查，在促进罗马尼亚等国罗姆制度的形成和实施明确了方向，并出台了包括财政支持在内的相关配套措施和执行措施，对罗马尼亚对相关制度的内化和执行也发挥了重要作用。
当然，委员会报告不仅在对罗马尼亚的罗姆长期战略、长期制度中发挥了重要的制度驱动作用，也在对匈牙利、捷克等国制定罗姆长期战略、制度，以及对实施罗姆战略、制度的拨款、配套措施建设起了重要。
二、中东欧9国的“2005——2015罗姆融入计划”与欧盟的参与
2003年，在欧盟、世界银行、国际****组织等支持下，中东欧8国发起“2005——2015罗姆融入计划”（Decade of Roma Inclusion2005-2015，以下简称“倡议”），以促进中东欧国家对罗姆族的保护。在2003年计划出台和2005年计划最后批准时，包括个国家：保加利亚、克罗地亚、捷克、马其顿、匈牙利、罗马尼亚、塞尔维亚和黑山共和国、斯洛伐克；2006年6月，塞尔维亚和黑山共和国分裂为塞尔维亚、黑山两个国家，两个国家均参与这个计划，因此变为9国。目前9国中有保加利亚、捷克、匈牙利、罗马尼亚、斯洛伐克5个欧盟成员国；克罗地亚属于正在入盟谈判的候选国，马其顿已经获得候选国地位，但尚未开始入盟谈判，塞尔维亚和黑山两国正在全力争取早日入盟。
（1）“倡议”的出台背景及其主要内容
2003年6月30至7月1日，在开放社会研究所（Open Society Institute）、世界银行、欧盟等国际组织的筹备、支持和参与下，中东欧8国领导人、国际组织相关领导人和一些罗姆著名领导人聚集匈牙利首都布达佩斯，召开了关于促进罗姆人融入社会的会议，会议的主题是：“扩大欧洲中的罗姆人：未来的挑战”。会议通过了“2005-2015罗姆人融合十年倡议”。“倡议”要求各国主要着力于罗姆人在以下四个领域的融入问题：教育、就业、住房和健康，同时，要求8个国家根据国情制定本国的行动计划并付诸实施为8国在保护罗姆族方面的行动宣言。2005年2月，8国首相聚首保加利亚首都索非亚，最后批准了“倡议”。8国的行动计划在此前后相继出台并开始实施。不久，又出台了实施“倡议”具体条款，即“职权范围”条款，明确了“倡议”的领导机构和管理机构、资金来源等问题，以使倡议在更加规范、更加有序的状态下运行。
“倡议”的出台是到目前为止，中东欧国家出台的最重要的罗姆族保护文件，它标志着“在罗姆政策和改善欧洲罗姆人生活的政治决心方面的显著进步”，(17)该计划的主要发起人、开放社会研究所的负责人索罗斯（Soros）说，它是“政府最高层和国际组织的领导人与罗姆人聚在一起，帮助罗姆人自己决定自己的未来。”(18)欧洲罗姆信息中心（European Roma Information Office）副主任尼古拉（Valeriu Nicolae）认为，“该计划将很可能成为欧洲罗姆人状况改善的转折点”，“该计划有能力为罗姆人提供巨大的机会……而且也与欧盟委员会的里斯本策略十分一致”(19)。
“倡议”的主要内容有以下几个方面：（一）申明了四个其优先关注的领域：就业、教育、健康、住房；同时，同时要求各国政府在贫穷、歧视和性别平等方面做出努力；（二）明确参与该倡议的国家、国际组织、和罗姆市民社会三方的主要责任，以及倡议的领导、管理机构和资金来源；（三）确定参加倡议国家的责任主要是确保国家行动计划的及时有效实施，为各国的行动计划提供资金，在十年期间至少担任一年的轮值主席国，建立倡议监控机制，建立工作组监督国家行动计划的实施、每年向倡议的领导机构——国际指导委员会（International Steering Committee）汇报国家行动计划的实施情况等；（四）明确参与本倡议的国际组织——本倡议称之为国际伙伴组织，这些组织主要包括：联合国开发计划署、世界银行、开放社会研究中心、欧洲委员会、欧洲安全与合作组织、欧洲罗姆权利中心、欧洲罗姆信息处、罗姆教育基金会等。国际伙伴组织的主要责任是：积极参与倡议、确立相互支持机制、协调它们自己规划以更有效地参与倡议、提供专业支持、支持罗姆人参与倡议等；（五）明确罗姆市民社会的主要责任是：积极参与倡议、促进地方政府和当地罗姆群体的对话、向罗姆人民宣传倡议、促成更广泛的罗姆人参与倡议等；（六）倡议还明确了领导和管理机构的建立、组成和职责。领导机构国际指导委员会由国际伙伴组织代表、国家代表和罗姆人代表组成；日常管理机构是倡议秘书处，秘书处由轮值主席国领导；（七）倡议强调，要加强与欧盟委员会的合作，因为欧盟也有关于少数民族的社会融入计划，本倡议要和欧委会加强协调，以使两个计划互补；（八）倡议还明确了资金来源、工作语言、生效时间（2005年11月18日）等内容。
（2）“倡议”的初期实施与欧盟的参与
从2003年“倡议”提出到现在，已经五年多了，从其正式执行至今，也已经三年有余。从“倡议”的初期实施来看，欧盟、欧洲委员会、欧安组织、世界银行等国际机构发挥了重要作用，尤其是欧盟对“倡议”在这些国家的实施发挥的作用更加直接和有效。“倡议”发起后不久，欧盟委员会成立了一个罗姆服务工作组，还设立了一个专门负责罗姆事务的委员职位，其目的是整合欧盟各方面的罗姆项目和政策，并使之与“倡议”联系起来，同时在欧盟委员会和欧盟其他组织，以及欧盟之外的机构例如欧洲委员会、世界银行，及其他为罗姆机构之间起着协调作用，以使欧盟的罗姆政策和项目更为有效。
欧盟利用自身的有利地位，或以施压者、领导者身份，或以支持者身份，或以直接参与者身份，对“倡议”的发起和实施发挥着不可或缺的作用，具体表现在以下几个方面：
第一，欧盟是“倡议”的重要宣传者和倡导者。
欧盟各个机构利用各个场合为“倡议”进行宣传，从“倡议”的发起到实施，欧盟都积极跟踪、报道，并在各个场合表明支持的决心。例如“倡议”发起前夕，欧盟委员会代表发表了支持“倡议”的讲话，并宣布欧盟今后将关注“倡议”及罗姆人的融入问题，欧盟将从结构基金中提供资助。再如2005年9月，欧盟委员会地区政策委员达努塔·乌波娜（Danuta Hübner）在华盛顿举行的世界银行召集的各国财政部官员特别会议上，向与会代表宣传了“倡议”精神及其相关要求，她指出，欧盟为已经是成员国的匈牙利、捷克、斯洛伐克提供了结构基金，其中一部分需要应用于“倡议”的实施方面，而其他5国也正在接受欧盟的前入盟基金资助。她还表示将积极和欧盟委员会其他相关委员合作，致力与解决罗姆融入问题，并促使这个问题受到更广泛的关注。(20)2005年，欧盟委员会对罗马尼亚的年度报告中，又专门肯定和表扬了罗马尼亚参与“倡议”的举措。当然，除了在官方场合的宣传和支持，欧盟还积极利用各种民间活动，例如“罗姆权利运动”、每年4月8日的“世界罗姆人日”等活动积极宣传“倡议”。
第二，欧盟是各国执行“倡议”行动计划的重要资金来源。
法尔计划、欧盟结构基金和团结基金的款项是各国执行“倡议”行动计划的重要资金来源，甚至是最主要的资金来源。“倡议”发起后，欧盟在多个场合表示，希望“倡议”各国积极利用欧盟的法尔计划资金、结构基金和团结基金，为执行“倡议”服务，有时欧盟还指定部分基金用于罗姆人。例如在克罗地亚，2005、2006两年政府为执行“倡议”分别拨款约38.5万欧元和160万欧元，而欧盟在这两年通过法尔计划以“罗姆支持项目”名义拨款额分别为130万欧元和250百万欧元。(21)再如在保加利亚，在2005—2006年期间，政府各项罗姆项目拨款总额约90万欧元，而欧盟2003年和2004—2006两个法尔计划援助保加利亚罗姆人的款项达到344.7欧元。(22)虽然世界银行和一些民间组织也给予“倡议”资助，但其金额和持久性都远远不如欧盟。
第三，欧盟是罗姆族权利的重要维护者。
欧盟委员会、欧洲法院、欧洲人权法院等机构是各国侵犯罗姆人权利事件的调解和诉讼场所。除了欧盟的欧盟委员会、欧洲法院直接解决大量对罗姆族的侵权案件，欧盟还积极帮助罗姆人将案件上诉到欧洲人权法院。鉴于欧盟在各国的权威，欧盟在这方面处理的案件非常多。例如2006年6月，保加利亚一些地区发生驱逐罗姆人事件，欧洲罗姆权利中心呼吁保加利亚制止这种行为，同时致信保加利亚总统，要求解决这个问题，在双方无法达成一致的情况下，目前，这个问题被移交给欧盟委员会，以期进行进一步调解。(23)再如2007年2月，欧洲人权法院判决，马其顿警方在1998年的酒吧事件中，对马其顿的罗姆人贾萨尔（Jasar）使用暴力，违反了欧盟少数民族保护法律，并要求马其顿政府给予贾萨尔补偿(24)。此外，相似的案件还有罗马尼亚暴徒杀人案，保加利亚警察枪击案等，均是这些国家侵犯罗姆人案件，在欧盟、欧洲罗姆权利中心的帮助下，罗姆人在越来越多的维权案件中胜诉。(25)欧盟对各国侵犯罗姆人权利事件的调解和案件的处理和协助处理，一方面使该问题在国际上越来越受到广泛关注，另一方面，也大大加强了罗姆人的维权意识。
第四，欧盟作为罗姆政策的协调者和总指挥，对各国起着导向和鞭策作用。
随着“倡议”在各国的发起和运行，欧盟也越来越加强了对中东欧国家罗姆人的保护。2006年1月欧盟委员会设立少数民族社会与劳动力市场融入高层机构，6月在匈牙利举办“欧盟与罗姆人”讨论会，2007年又发起了欧洲平等机会年。这些都为罗姆人的发展提供了广阔的政策空间。同时，欧盟出台的直接涉及到罗姆人保护的政策和项目也非常多。例如2005年4月28日欧洲议会“欧盟罗姆人状况的决议”，指出要加强罗姆人保护，尤其是要增加对罗姆人的雇佣机会。再如2007年，欧盟委员会和欧洲议会分别发起了“罗姆实习计划”，邀请一些罗姆青年到欧盟相关机构实习和学习，获得对欧盟和欧洲一体化的知识，以及积极参与欧洲一体化的能力。(26)
除此之外，欧盟还直接关注各国执行“倡议”的情况，在欧盟委员会年度报告中，欧盟对此进行了关注，例如在2006年罗马尼亚和保加利亚入盟监测报告中，就对两国参与“倡议”进行了表扬。在每次的国际筹划委员会上，欧盟都积极关注并敦促各国采取积极措施促进“倡议”的实施。
（3）“倡议“的初期实施成效与问题
“倡议”实施以来，欧盟、国际伙伴机构、各国政府、开放社会研究所和其他罗姆族维权机构都直接或间接地对倡议的执行情况陆续做出了监测报告。其中比较有代表性的有：2005年8月，开放社会研究所组织者对“倡议”执行情况的分析；2006年年底开放社会研究所出台的“罗姆平等接受素质教育监测报告”；2006年11月欧盟与欧盟罗姆青年协会（EU Association for Roma Youth）等几个罗姆人机构支持下发布的“欧盟资助之罗姆项目：匈牙利、斯洛伐克和捷克的经验报告”；2007年4月开始，开放社会研究所陆续出台的各国执行“罗姆人平等接受素质教育”情况报告；2007年6月，在开放社会研究所在欧盟、世界银行支持下，做出的关于对九国执行“倡议”的观察报告。
这些报告尽管在某些方面的数据有限，但是已经大致反映出目前“倡议”的执行情况。从这些监测报告来看，总的来看是有喜有忧，忧大于喜。其中成绩主要有以下几个方面：
①初步建立了罗姆族保护的国际协调。越来越多的国际组织和民间团体参加到罗姆人保护的行动之中。除了欧盟、世界银行外，还有联合国人权事务高级委员办公室、联合国妇女权利委员会、罗姆妇女论坛等。这些组织初步形成了各司其职，共同协作的局面。在资金来源方面，除了“倡议”国政府，主要是欧盟、世界银行、倡议信任基金会、索罗斯基金会等；在监控方面，国际筹划委员会（International Steering Committee，ISC，“倡议”的领导机构）主要从内部进行领导和监控，而开放社会研究所、欧洲罗姆人权利中心（European Roma Rights Center）、欧盟委员会、欧洲法院、国际****组织（International Amnesty Organization）等则是外部的监控组织。
②从国家层次看，各国均建立了负责罗姆人事务的机构，并正逐步完善罗姆人保护制度。首先，在“倡议”精神指导下，各国都出台了“国家行动计划”，并在2005年先后得以执行。“国家行动计划”明确了目标、达到目标之措施、每项措施的负责机构和监测机构、每项工作的完成时间、资金来源等项目。(27)其次，建立了罗姆事务的负责机构。除了加强现有的罗姆机构之外，各国都建立了罗姆人事务的“工作组”，在匈牙利还建立了罗姆事务理事会（Council of Roma Affairs），由罗姆知识分子和一些非罗姆知识分子组成，由首相任理事会主席，主要是为政府制定罗姆人政策提供指导性意见和建议；克罗地亚建立了“政府委员会”，由各部代表、政府相关机构代表和8名罗姆人代表组成，是克罗地亚罗姆人事务的指挥机构和协调结构。再次，完善了罗姆保护制度，并发起了各种形式的罗姆保护活动和项目。例如，2004年3月，匈牙利政府出台了1021/2004号政府法令，主题是促进罗姆人的社会融入； 2006年6月，保加利亚出台“学校教育与学前养育教导发展计划”，进一步明确了罗姆人在教育领域的融入政策。
③从罗姆群体来看，“倡议”唤醒了罗姆人的社会参与意识。“倡议”的宣传及实施，使罗姆人保护问题不仅“上传”给国际社会，同时也“下达“给广大罗姆群众，一方面，使罗姆人在欧盟、中东欧国家的各种人权机构和罗姆维权机构中的官员越来越多；另一方面，在各种会议、论坛、活动中，罗姆人的越来越多地出现了罗姆人的身影。例如在“倡议”国家，每年的“世界罗姆人日”，都要举行各种罗姆文化活动，参加的罗姆人越来越多；同时，罗姆人也更积极参与“罗姆妇女论坛”、“欧洲罗姆青年峰会”、“威尼斯国际艺术双年展”等活动。
但是，“倡议”的初期实施总的来说是忧大于喜，存在的问题也是各大监测报告主要强调的内容。目前，这些国家罗姆人的处境依然没有实质性改变，他们基本还“被排除在公共生活领域之外，不能充分享受住房、就业和保健服务等权利”，在捷克、斯洛伐克等国家，“儿童没有融入教育体制之中，而是被迫在专门学校和班级读书”。(28)2007年6月由一些罗姆人自发发起调查写成的“倡议”观察报告，对各国的执行情况也评价不高，“观察报告”给各国执行“倡议”的各项打分普遍比较低。
出现这种状况的原因有很多方面，主要包括：
首先，各国政府基本还处于被动应付检查阶段，缺乏真正重视罗姆问题的政治决心。尽管各国在执行“倡议”方面步调不一，但总的来看，“倡议”国家基本还处于应付检查阶段，很少主动为罗姆人的切身利益着想以及维护罗姆人的权利。对于各国普遍存在的各种侵犯罗姆人权利的事件，政府或漠视、或回避、或掩盖，甚至有时还直接侵权。在罗马尼亚、保加利亚、捷克等国发生的驱逐罗姆人事件中，政府基本扮演旁观者和幕后支持者的角色；在匈牙利、捷克、斯洛伐克的强制罗姆女性绝育事件中，政府则是罗姆人权利的直接侵害者。例如1999年4月，克罗地亚一位罗姆人遭到种族主义者的袭击，造成重伤而住院。对此，警方只是做了十分表面的调查，就草草结束了案件，致使罪犯至今还逍遥法外。近年来，欧洲罗姆人权利中心和欧洲人权法院对此进行了多次呼吁，但是克罗地亚政府仍然采取不合作态度，使该案件至今仍然悬而未决。(29)各国最高领导人对此不是很热心，捷克首相米雷克·托波拉内克（Mirek Topolanek）在2007年4月初“欧洲全民机会平等年”启动活动中甚至说道，“没有好方法将不可能平等之事变为平等，逆向歧视(30)不能保证机会平等”，(31)讲话反映了捷克最高领导人对少数群体权利保护的消极理解。
其次，各国“倡议”负责机构的边缘化。
虽然在“倡议”的推动下，相关国家都成立了一些负责罗姆问题的机构。但是，由于政府对罗姆问题重视不够、民间支持力量薄弱，经济困难等原因，政府无暇顾及罗姆保护问题，导致目前罗姆人机构在这些国家普遍存在********的危机。(32)边缘化主要表现在：罗姆政策常常缺少政治支持，执行罗姆政策的机构通常在人力和资金上不大受到援助；对“倡议”的资金来源都十分有限，与执行“倡议”所需的资金力度相去甚远，也比承诺的要少很多；国内媒体对“倡议”的报道非常少；罗姆保护机构工作人员很少等。(33)例如在在罗马尼亚，监测和执行委员会权利也非常小，只能不定期地与某些低级官员接触。(34)这些都大大限制了各国罗姆保护机构的活动能力。
再次，国际监测制度基本停留在“建议”层面，没有实际约束力。
“倡议”尽管建立了初步的国际协调和国际监测体系，但各大组织只能在报告中进行建议或谴责，无法对具体国家采取惩罚措施。作为对这些国家最具有实际影响力的国际组织，欧盟的监督和监测也同样没有实际约束力，更难以实施惩罚，就连欧盟委员会年度报告关于中东欧对罗姆族等少数民族保护进展情况的内容，实际上也只是一种意见和建议。实践证明，年度报告中屡屡因为罗姆保护问题被批评的保加利亚、斯洛伐克等国，并没有因为与入盟挂钩而失去入盟机会。欧盟在少数民族保护方面缺乏对成员国和侯选国、联系国的“硬约束力”，使“倡议”在各国存在巨大的“执行差距”。(35)对“倡议”的相关要求，不执行也不会受到惩罚。(36)
最后，“双重标准”削弱了“倡议”的实施力度。“双重标准”主要是欧盟少数民族保护中存在的问题。从上世纪90年代开始，欧盟在少数民族保护方面给侯选国设定的一些标准就远远高于欧盟成员国标准，例如要求侯选国必须签署的《欧洲少数民族保护框架公约》却不要求成员国批准。在罗姆保护方面，欧盟很少关心西班牙、英国、法国的罗姆族保护问题，尽管“倡议”在其发起宣言中也热忱邀请罗姆人较多的的欧盟成员国参加，但目前没有任何成员国附和，对此欧盟也没有施加任何压力，而实际上，这些欧盟成员国国内的罗姆族“处在比东欧国家更低的社会经济状况之中”。(37)欧盟的“双重标准”降低了欧盟的威信，这必然影响到它在实施“倡议”方面乃至整个少数民族保护方面的号召力。
