1956年9月16日，周恩来在党的“八大”会议上所作的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中，针对社会主义改造过程中出现过分集中的偏向，在工业、手工业、商业的生产经营方面，他明确提出不宜过分集中。在以国家经营和集体经营作为工商业的主体的同时，应该保持相当数量的个体经营，这样有利于生产，也有利于人民生活。在报告中，他指出：“从工业方面说，小型工厂固然有它的缺点，但是他们在生产经营方面比较机动灵活，容易适应多样的、经常变化的需要，因此，凡是经营合理并且能够适应社会需要的小型工厂，都应该保留下来，不应该草率地加以合并或者取消。”在手工业合作社方面，他认为：“手工业合作组织一般地不宜过分集中，应该根据发展生产、适应社会需要、增加社员收入的原则，使大社、小社、小组同时存在；某些制造性的行业，特别是许多修理性、服务性的行业，都应该让他们继续保持分散活动和原有的经营特点，以便于直接为居民服务，同时便于吸收家庭辅助劳动参加生产。”在商业方面，他认为：“商业机构的分布应该最大限度地便利居民，因此更不应该过分集中，而应该适当分散，并且采取多样的经营方式，为居民服务。我们的商业领导机关，过去往往多考虑自己管理的方便，而少考虑如何便利居民，因而发生集中过多的偏向，不适当地集中了和取消了一些小商店和小商贩。这种偏向，应该迅速加以改正。今后不论在城市居民区或者广大农村中，都应该保持相当数量的小商小贩，采取合作商店、合作小组、代销、甚至完全自购自销等等方式，更好地为居民服务。”与此相适应，周恩来提出：“在国家统一市场的领导下，将有计划地组织一部分自由市场；在一定范围内，将实行产品的自产自销；对某些日用工业品，将推行选购办法；对所有商品，将实行按质分等论价办法，等等。采取这些措施，不仅不会破坏国家的统一市场，相反地，将会对国家的统一市场起有益的补充作用。”周恩来的上述观点在当时来说是对苏联经济模式一个大大的突破，是与今天建设有中国特色的社会主义经济思想相一致的。
1957年4月6日和12日，周恩来在国务院全体会议第四十四次和第四十六次会议上，又再次强调：在社会主义建设中，活一点有好处。他指出：“大煤矿，国家开办；小的，合作社、私人都可以开。”“主流是社会主义，小的给些自由，这样可以帮助社会主义的发展。工业、农业、手工业都可以采取这个办法。我看除了铁路不好办外，其他的都可以采取这个办法。”“工、农、商、学、兵，除了兵以外，每一行都可以来一点自由，搞一点私营的。文化也可以搞一点私营的。这样才好百家争鸣嘛！在社会主义建设中，搞一点私营的，活一点有好处。”他还强调：“一切东西都靠国家生产不行，各方面都应该有百分之几的自由活动，太死了不行。不仅商业方面如此，工业方面也可以如此。资本主义复活不了。”他还提出，可以“向香港或国外贷款办工厂”。
在党的“八大”前后，周恩来对所有制结构的设想是符合中国实际的。尽管在1958年初由于“左”的思想影响，中共中央发出《关于继续加强对残存的私营工业、个体手工业和对小商小贩进行社会主义改造的指示》，决定对残存的私营工业、个体手工业和小商小贩进行社会主义改造，从此，我国的个体经济几乎荡然无存。但在1961年9月，周恩来仍以极大的勇气重申我国所有制结构，主要是两种所有制（全民所有制和集体所有制），同时，还有第三种补充性质的个人所有制。这种敢于坚持真理的精神是十分令人钦佩的。1962年4月18日，在全国政协第三届第三次会议上，周恩来又再次重提在全民所有制和集体所有制以外允许有个体所有制存在，他说：“我看在目前经济情况下还不可能要求那么高。将来要求人人至少达到中学毕业，但现在还不可能实现。这就需要青年团在这方面进行教育，提倡自修自学，帮助补习，不仅可以公办，也可以自办。一个人在家开业帮助几个青年补习功课，收点学费是允许的。这是全民所有制和集体所有制以外的一种辅助的方式。甚至于某些手工业者、文艺家收几个徒弟学习，也是许可的。我们应该开这方面的路。”他还提出：“工商业者也面临着调整的情况。工商业者里面有民族资产阶级分子，小业主等上层小资产阶级分子，也有小商小贩，其中一部分要回到集体经营或者是个体经营的商业中去，一部分还保留在国营的企业、事业单位里面。”
周恩来之所以如此执著地坚持在我国以两种公有制为主体同时允许个体所有制存在，反映了他对基本国情的深刻认识，也反映了他对我国从三大改造到人民公社化运动这一系列变革的反思；更重要的是他坚持马克思主义关于生产关系必须适应生产力水平基本原理的坚定性。他中肯地指出：“对于我国的社会主义改造，由于存在的各个阶级、阶层的状况比较复杂，不能设想得太容易。我们过去有一段时间设想得太容易一点，以为经过社会主义三大改造，我们的社会不是属于全民所有制就是属于集体所有制，好像社会主义改造很快就能完成。不仅农村、城市都得进入人民公社，把街道里弄都改造过来、成员都改造过来。而且还有一部分人，认为很快地就能从集体所有制转到全民所有制。现在看来这些想法是不恰当的。我们这样一个经济落后的国家，人口这么多，地区这么辽阔，民族这么多，尽管民主革命进行得彻底，社会主义改造进行得顺利，但是，整个社会的改造是不可能一下子就完成的。因为它的经济水平比较低，在这样的经济水平的基础上，上层建筑不可能那样快地完整地改造好，总是参差不齐，不平衡现象总是长期存在的。社会主义改造要随着整个社会主义建设的进展才能相应地完成。如果说我们中国实现现代化需要几十年的时间，那么，整个社会主义社会完全建成，就得花更长时间。”总之，“我们一定要有一个比较长期的想法”。周恩来的这段话，是对我国社会主义社会里所有制结构设想提出依据所作的透彻的阐述。尽管在当时的历史条件下，他的这些构想、主张难以付诸实现，但它确实是闪烁着马克思主义光芒的。
三、关于分配原则
周恩来把社会主义分配原则作为社会主义生产关系的一个重要组成部分。他在1961年9月曾说过：社会主义指生产关系而言，同时也表现在生产力上。在生产关系方面包括所有制、分配和劳动关系三个要素。他的这个见解是正确而独特的。
周恩来对社会主义的分配原则作过这样的说明：“社会主义的分配原则是各尽所能，按劳分配。一个人能做什么，就做什么，按他生产的价值进行分配，不劳不得，多劳多得，分配的形式主要是工资。当然这是指有劳动力的人，年老的要退休，年幼的不能劳动。”
对于作为分配的主要形式的工资制度，周恩来从我国实际出发，主张在分配上既要反对平均主义，又要在收入上反对过分悬殊，力求做到统筹兼顾，适当安排。以利于调动全国人民的积极性和创造性，更好地建设社会主义，也便于较好地保证我国在贫穷落后的基础上尽可能高的扩大再生产的社会能力。在分配原则问题上，周恩来一贯的指导思想是兼顾经济建设的发展和人民生活的改善两个方面。
建国初期，周恩来对工资制度曾给予高度的关注。1954年9月，他在第一届全国人大会议上作的《政府工作报告》中说：从1950年以来，我们进行过两三次比较大的工资制度的改革，但存在三个缺点：一是大都按照苏联的工资制度制定的；二是没有根据社会主义分配原则，批判地吸取旧中国旧有工资制度中有用的部分；三是改进工资制度的时候，缺乏具体的调查研究工作，过分强调统一集中，忽视因地制宜。因此，目前，工资制度仍然相当混乱，而且平均主义现象还没有克服。周恩来尖锐地抨击了平均主义的危害，他认为：“平均主义是一种鼓励落后、阻碍进步的小资产阶级思想，同马克思主义思想和社会主义制度毫无共同之点。平均主义妨害职工学习技术和提高劳动生产率的积极性，对于发展经济建设很有害，因此我们必须坚决反对平均主义。”他明确提出，必须根据社会主义建设的要求，订出妥当的方案，争取在几年内使全国工资制度和奖励制度达到基本上统一合理，并且把供给制改变为工资制。
1956年我国实行把供给制改变为工资制的重大改革。在工资制度改革中，周恩来根据上述指导思想提出了自己的主张：要注意克服平均主义，要建立新的奖金制度、升级制度，并逐步扩大先进定额标准的计件工资制的范围；改进后的职工工资等级制度，对熟练劳动与不熟练劳动，繁重劳动与轻易劳动，在取酬上要有比较明显的差距，并且适当地扩大低等级工人与高等级工人工资标准的差距。周恩来还提出：应该根据按劳取酬的原则，适当地调整知识分子的工资，使他们所得的工资多少同他们对于国家所作的贡献大小相适应，消除工资制度中的平均主义倾向。对高级知识分子规定了较高的工资标准，一级教授和一级研究员的工资增资幅度为36.4％。对知识分子中有重要贡献的要规定加发特定津贴的制度。此外，周恩来还提出注意地区之间的工资标准也要克服平均主义。他指出：有些人提出上海、广州等地的工资高了，实际上哪里工业较发展，技术条件较好，生活也高，工资自然也要高些，何必给它扣个帽子，说很不合理呢？一句话：“先进的就要高些，不能保护落后。”反对平均主义是周恩来一贯的主张。甚至在十年动乱时，他也鲜明地强调这个观点，1973年在消除林彪一伙对经济破坏性后果时，他明确指出：在分配问题上，“现在是四个一样（即干多干少一个样，干好干坏一个样，会干不会干一个样，干与不干一个样嘛！还有干难干易一个样。‘不利于调动职工积极性，也不利于控制职工人数的增加’这句话说得对！必要的奖励制度是可以的。”
