土地政策参与宏观经济总量调控是土地宏观调控的重点领域之一，它通过控制建设用地投放的节奏、数量等，实现对宏观经济总量失衡的矫正，促进总需求和总供给趋于均衡。
9.1土地政策参与宏观经济总量调控的机制和政策包
9.1.1土地政策参与宏观经济总量调控的机制
长期以来，西方经济理论将生产要素分为劳动、资本、土地和企业家才能，认为国民收入是这四种要素共同创造的。与此相适应，国民收入也分为工资、利息、地租和利润，它们也就是各生产要素的价格，即：提供劳动的工人得到工资，提高土地的地主得到地租，提供资本的资本家得到利息，提供企业管理才能的人得到利润。
在现代主流宏观经济学中，通常假定土地的供给完全无弹性，土地的数量固定不变，需求是地租的唯一决定因素。在已经完成工业化和城市化的发达市场经济国家，这一假定基本上是可以成立的。因为这些国家的基础设施建设、产业空间布局等已经基本成熟和定型，他们正在向信息社会迈进，土地尤其是新增建设用地对于经济发展的制约作用大幅度下降了。
对于正处于转型发展的当代中国来讲，快速推进工业化和城市化是中国经济社会发展的两条轴线，这一阶段上新增建设用地的投入量对于经济总量的形成有重要的、甚至决定性的影响和贡献。现阶段，我国土地政策参与宏观经济总量调控就是这一特定历史阶段的一种特殊选择，它通过控制投入到转型发展中的新增建设用地的节奏、数量等，达到影响、调节甚至决定总产出及其增长速度的目的。
为考察土地宏观调控对经济总量形成的影响，可以运用柯布-道格拉斯生产函数来描述土地政策参与宏观经济总量调控的作用机制。
9.1.2参与宏观经济总量调控的土地政策包
运用土地政策调节进入经济体系的新增建设用地，进而影响和决定宏观经济总量的水平，政府可以通过多个政策工具达到这一目标。参与宏观经济总量调控的土地政策包中的主要政策工具如下：
（1）土地利用总体规划。土地利用总体规划确定了中长期（15年）内土地资源配置的空间格局，对中长期内进入经济体系中的新增建设用地规模和用途及空间结构进行了规划和管制。所以，土地利用总体规划是运用土地政策对宏观经济总量进行扩张性或收缩性调控的最基础手段。在现行规划体制下，土地利用总体规划这一政策工具是一种基于数量的土地宏观调控方式，是政府这只“看得见的手”直接决定中长期的土地供给数量和配置格局。
（2）土地利用年度计划。从政策工具之间的配合关系看，土地利用年度计划是实施土地利用总体规划的基本手段，通过土地利用年度计划将中长期的土地利用总体规划逐年落实。土地利用年度计划的核心指标是年度新增建设用地控制指标，而每个年度的新增建设用地总量控制指标的确定不单单是机械、均等地分解落实土地利用总体规划指标，更重要的还要参考当年的经济情势。所以，从这个意义上，土地利用年度计划还是一个独立的政策工具，是政府运用土地政策参与宏观经济总量调控特别是参与调控短期宏观经济波动的一个极其重要的政策工具。土地利用年度计划也是一种基于数量的土地宏观调控方式，它对宏观经济总量的调控具有高度的行政性和反市场性，其政策效应猛烈，很容易达到政策目标，同时也容易造成人为的破坏。
（3）土地出让金政策。我国新增建设用地大都是通过国有土地使用权出让的渠道进入经济体系的。政府作为国有土地所有权主体，我国政府完全可以根据经济情势的变动，相机调整土地出让金政策，以此引导土地需求的变化，并最终影响（增加或减少）进入经济体系的新增建设用地的数量。
土地出让金政策是一种基于价格的土地宏观调控方式，它通过影响土地需求的变动，而间接达到土地资源配置的数量变动效应。
（4）新增建设用地有偿使用费政策。在中国转型发展阶段上，在一个中长期时间内政府还将是经济发展的重要推手，政府主导型经济发展格局将在消解趋势中持续维持下去，政府作为第一顺序的土地开发者、土地需求者的角色短期内不会改变。所以，对取得新增建设用地的市、县人民政府征收新增建设用地有偿使用费，是影响土地需求的重要途径。根据经济情势的变动，中央政府调整新增建设用地有偿使用费政策，这样一种基于价格的土地宏观调控方式，与土地出让金政策一样，可以实现间接达到土地资源配置的数量变动效应。
（5）土地税收政策。包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、契税等。根据经济情势的变动，通过调整土地税收政策，引导对土地需求的变化，并实现间接达到土地资源配置的数量变动效应。土地税收政策作为一种基于价格的土地宏观调控方式，和土地出让金、新增建设用地有偿使用费政策一样，其作用过程和效果相对温和和不确定。
但是，这种方式可以藉市场中的分散决策来避免基于数量的土地宏观调控的人为失误。
9.1.3土地政策参与宏观经济总量调控的历史趋势
在西方市场经济体制下，土地大多数为私有，土地开发时机、开发商选择等都由个人决定，政府是没有决定权的。当代中国转型发展进入地根经济的特殊阶段之后，土地政策之所以能够参与宏观经济总量调控，关键在于政府能够自如地控制进入经济体系中的新增建设用地量，在于政府能够以国有土地所有者的身份出让国有土地使用权，在于可以通过土地征收程序源源不断地把集体土地转为国有土地。可以预期，一旦集体土地向国有土地转化的通道被阻塞了，政府手中没有了新增的国有土地，这时政府通过控制新增建设用地投放量对宏观经济总量调控就会大打折扣。
同时，政府通过控制新增建设用地投入的节奏、规模实现对宏观经济总量的调控，也是快速推进工业化和城市化这个特殊阶段上的特定选择。中国转型发展一旦基本完成工业化和城市化过程，大规模的农业用地向建设用地转化的阶段也就结束了，届时也就很难再通过控制新增建设用地投入的节奏、规模实现对宏观经济总量的调控。
我们看到，随着中国转型发展的推进，上述土地政策参与宏观经济总量调控的两个历史条件也逐渐在消解。目前，集体土地还可以沿着土地征收程序顺畅地转化为国有土地，但随着征地制度改革和集体建设用地直接进入市场的探索、扩散和法制化，新增国有土地的补充也就越来越困难。随着工业化和城市化快速推进，我国农用地转用规模也呈现下降趋势。所以，土地政策参与宏观经济总量调控是特定历史阶段上的一种特殊选择，随着中国转型发展的进展，土地政策参与宏观经济总量调控的力度和方式将呈现出从侧重基于数量的土地宏观调控向基于价格的土地宏观调控的转化，其干预力度也将呈现由强及弱的变化，直至最后退出历史舞台。
9.2土地政策参与宏观经济总量调控的政策效果初步分析
9.2.1土地政策参与宏观经济总量调控的政策过程
所谓土地政策参与宏观经济总量调控，就是配合财政政策、货币政策、产业政策等，对宏观经济中总需求和总供给的失衡进行矫正和引导，避免宏观经济出现大的波动，实现宏观经济稳定增长。土地政策参与宏观经济总量调控，其着眼点是总供给，通过促进总供给向潜在总产出的方向移动来实现总供给和总需求的均衡。
2003年以来，国家采取一系列措施，严格控制土地供应总量规模及扩张速度，促进土地的集约与节约利用，试图通过控制土地供应量和提高土地资源的利用效率实现国民经济稳定发展，土地政策参与宏观经济总量调控正式登场。需要说明的是，土地政策参与宏观经济总量调控，和后面几章要讨论的土地政策参与产业结构调控、区域经济发展调控、城乡统筹发展调控是有机统一在一起的。本节从政策分析的角度，侧重于土地政策与宏观经济总量的关系，对2003年以来土地政策参与宏观经济总量调控的政策轨迹作一简单梳理和阐述。
2003年2月18日，国土资源部发布《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》，凡是违反土地利用总体规划批准设立的园区，不管什么名称，都必须进行认真清理。对违反土地利用总体规划批准设立的园区，必须撤销。对违反土地利用总体规划设立的园区，国土资源管理部门不得提供土地。严禁违法下放土地审批权，各类园区用地必须纳入当地政府的统一计划，统一供应、统一市场管理。经营性用地也必须实行招标拍卖挂牌出让。严格控制各类园区的商品房开发。严格控制土地供应总量，特别是住宅和写字楼用地的供应量，优化土地供应布局和结构，防止楼市动荡带来风险。停止别墅类用地的土地供应。过量供应的地方，要认真进行清理。
2003年7月18日，******办公厅发布《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，指出有些地方出现了不顾实际条件，盲目设立和扩建名目繁多的各类开发区，造成大量圈占耕地和违法出让、转让国有土地的现象，要求自本通知下发之日起，各省、自治区、直辖市人民政府和******有关部门，一律暂停审批新设立和扩建各类开发区，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、商贸开发区、工业园、创业园、软件园、环保产业园和物流产业园等各级各类开发区（园区）。国家级开发区确需扩建的，须报******审批。
2003年7月30日，******办公厅发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，对各级人民政府及其有关部门批准设立的各类开发区进行全面清查。清查的重点是省及省级以下人民政府和******有关部门批准设立的各类开发区，以及未经批准而扩建的国家级开发区。要在检查清理的基础上进行整顿规范。对未经******和省级人民政府批准擅自设立的各类开发区，以及虽经省级人民政府批准，但未按规定报******备案的各类开发区，先整改，对缺乏建设条件，项目、资金不落实的，要坚决停办，所占用的土地要依法坚决收回，能够恢复耕种的，要由当地人民政府组织复垦后还耕于农，严禁弃耕撂荒；对整改后确需保留的，由省级人民政府严格审核后，按有关规定报******审批。对经******批准或省级人民政府批准并已报******备案的开发区，要按照土地利用总体规划和城市总体规划对照检查，对超过规划建设用地规模和范围的开发土地，要依法处理；对确需扩建的，要严格核定规划面积，按法定程序办理审批手续。
2003年11月17日，国土资源部发出《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》，提出要坚持“三个不报批、一个从严”，严格实施土地规划计划，从严控制用地规模，即：凡是不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的各类开发区（园区）和城市建设用地，一律不报批；凡是没有土地利用年度计划指标的，一律不报批；凡是没有通过建设项目用地预审的，一律不报批。要从严审查城市总体规划修编确定的建设用地总规模，超过土地利用总体规划确定的建设用地总规模的，不予通过审查。同时，提出要坚持“六个不受理”，严格建设用地审批制度，即：对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的，一律不受理建设用地审批；对未按规定执行建设用地备案制度的，一律停止建设用地审批；对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的，年度计划指标已用完的，未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，一律不受理新增建设用地申请；已批准的城市建设用地仍有闲置的，一律不受理新增建设用地申请；对未按国家有关规定进行建设用地预审的，未按预审要求完善相关内容的建设项目，一律不受理建设用地申请；对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。
2004年4月29日，******办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，提出要从继续深入开展土地市场治理整顿、严格建设用地审批管理、切实保护基本农田、严格执行土地利用总体规划和年度计划、严格执行耕地占补平衡制度、积极推进国土资源管理体制改革等六个方面，整顿土地市场和加强土地管理。《紧急通知》提出了治理整顿期间的“三个暂停”，即：全国暂停审批农用地转为非农建设用地；暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改；对新批的县改市（区）和乡改镇，要暂停修改涉及土地利用的各类规划。
