1.耕地占用税
20世纪80年代末以来，中国学者沿着两条路线探讨美国土地发展权对中国的借鉴意义和可能的应用前景：一个路线是试图将土地发展权植入中国土地权利体系，创设中国特色的土地发展权。沿着这一视角的研究，主旨是完善中国土地产权结构及体系，具体围绕着土地发展权应归国有，还是归土地所有者，以及土地发展权是不是物权等焦点问题展开。这一方面的研究，以沈守愚（1998）、江平（1999）、胡兰玲（2002）、张弘（2004）、刘国臻（2006）等为主要代表。另一条路线是试图将美国MDRs的原理和方法应用于解决中国特定土地问题，其研究目标并不是要在中国地权体系中增列土地发展权。这一方面的研究以张安录（2000）、黄祖辉、汪晖（2004）、周诚（2006）、周建春（2007）等的研究最具代表性。其中，张安录等着眼于将TDRs应用于中国的农地保护问题，黄祖辉、周诚、周建春等则是着眼于土地征收补偿问题分析。
可以预期，适应社会主义市场经济的发展要求，美国土地发展权制度的原理及方法对于中国土地管理制度创新应该具有重要的借鉴意义和广阔应用前景。但是，笔者反对把土地发展权植入中国土地权利体系的研究路线，也不赞成将美国土地发展权制度应用于中国征地补偿问题分析。笔者认为，美国土地发展权制度对于中国土地用途管制实施机制的市场取向创新具有重要启示和参考价值。本书试图对此作一初步探索，期待学界同仁予以批评和共同讨论，推动认识深化并求得共识。
8.3.1对美国土地发展权的产权经济学诠释
探索美国土地发展权制度的借鉴意义和应用前景，首要之务是准确把握美国土地发展权制度的性质、功能定位和作业要点。
依通说，当今世界各国法律制度体系可以划分为英美法系和大陆法系两大阵营。美国的财产法隶属于英美法系，而土地发展权就嵌于美国财产法的制度环境中。芝加哥大学科斯（R.H.Coase）、波斯纳（Richard Posner）等学者创立的产权经济学（也称为法经济学）正是在财产法的土壤里产生的。
因此，产权范式（The Property Rights Paradigm）是研究和准确把握土地发展权的恰当工具。
1.产权范式与土地发展权
在英美财产法中，没有严谨的所有权概念。按产权经济学的经典描述，财产所有者权益（Ownership of a Piece of Property）是一束具有潜在经济价值的权利（A Bundle of Rights to Capitalizeon Economic Potentials），而权利束中的每一项权利都具有潜在的独立性，均有让渡和流转的可能性。这个产权束不仅是一个复数的概念，而且还是一个开放的体系，当事人可随经济情势自由分离、创设出新的权利项。在美国财产法和产权经济学的视野中，不论是复数的产权束，还是产权束中的单项权利，都是一种潜在的经济价值。
就土地所有者权益而言，土地所有者对其土地可以占有、使用、出租、出售和开发等。土地产权束中的固有权利包括采矿、种植林木、从事农业，对地上和地下水、空气的拥有，对土地进行开发，以及岸边土地所有者对邻水的利用等。土地产权束中的任一项权利，都可以从土地所有者身上剥离和转让给非土地所有者，但这时的土地仍然是土地所有者的私有财产。
所谓土地发展权，就是土地产权束中的一项权利，它从属于土地所有者权益。不过，对于什么是土地发展权（Land Development Rights），美国财产法和产权经济学都并没有给出定义。从PDRs和TDRs案例看，土地发展权主要是指土地所有者将其土地从开敞空间或低密度利用转向高强度利用的权利。其中，土地私有者将其土地从农业用地转换为商业、工业或住宅用地，是土地发展权的最主要表现形式。
根据自愿原则，土地所有者完全可以通过协议将土地发展权作为一项独立财产出售给其他人，从而土地所有者虽不能再自行直接支配其土地作利用强度和方式的变更，但却在经济价值上得到了间接的、补偿性的实现。
特别需要强调的是，在土地发展权交易实践中，作为土地发展权的购买者，他虽然买断了某宗土地的发展权，但他并不能对该宗土地作事实上的支配。
2.警察权、征收权和土地发展权
在英美法系诸国，由于没有公法和私法之分，相应的也就没有政府的公权力和公民的私权利的区别。在美国，虽然没有公权力一说，但政府还是被赋予一种警察权（Police Powe）。所谓警察权，是由公正干预的意思演变而来的，首次于1827年为美国联邦最高法院所采用，1847年后被用为法律名词，定义为每个主权国家所固有的用以管理辖区内的人和物的政府权力。之后，警察权的使用范围逐渐扩展到包括公共福利和社会利益的保障方面，尤其是土地用途管制方面（魏莉华，1998）。政府行使警察权的目标是社会利益最大化，由此警察权可能对一些当事人的经济权利和自由造成负面的影响，当事人通常须忍受且无权要求补偿。政府基于公益性目的行使警察权的极端化形式，谓之征收（Eminent Domain）。对于征收，美国联邦宪法第五修正案规定，政府行使征收权须给予当事人以公正补偿（Just compensation）。
政府机关可以通过行使警察权，对土地所有者运用权利的活动方式进行限制。在这种场合下，私有财产的经济价值势必受到限制和影响。土地利用分区管制（Zoning）是政府行使警察权的最通常形式。基于公益性目，在符合法定程序并给予当事人公正补偿的条件下，政府还可以动用征收权，剥夺公民的私有土地用于提供公共物品。因此，由于政府警察权和征收权的存在，土地所有者对其土地产权束中各项可能权利的行使不是绝对的。
政府行使警察权，特别是行使征收权，由于经常遭到当事人不同程度的制约和抵制，分区管制以及动用征收权提供公共产品的效果常常不如预期。
美国的土地发展权制度，无论是PDRs，还是TDRs，事实上都是政府引入和借助经济诱因驱动当事人达成政府目标的产物。可以肯定，美国土地发展权创新及其制度化，并不是基于完善和保障土地所有者权益的考量，而是期待探索出一种市场化的机制来部分替代警察权和征收权。
在美国快速工业化和城市化的历史中，也面临着农业用地和开敞空间向住宅、商业和工业用地过度转换的难题。PDRs是解决这一难题的办法之一，即：由地方政府机关、民间土地保护机构以及一些特设的专门机构基于环境和美学适意目标的考虑，向特定农业用地或开敞空间的土地所有者提出买断其土地发展权的要约，此时土地所有者依意思自治决定是否卖断其土地发展权，若二者在某一价格水平上达成协议并履约，则土地虽仍为私有财产，但土地所有者以及其后手将永远丧失对该农业用地或开敞空间进行其他用途开发的资格。需要特别指出的是，PDRs履约后，该宗土地之上的发展权随之灭失，买断该宗土地之发展权的地方政府机关、民间土地保护机构或特设专门机构并不能行使该发展权。因此，PDRs是基于公益性目的，保持土地于农业或开敞空间等既有利用状态（Conservation Easement）的一种公共政策工具。可见，在一定程度上，PDRs是征收权的一种柔性的、市场化的行使方式，是引入被征收者意愿的准征收，是对征收权制度的一种替代。
与PDRs不同的是，TDRs则是政府行使警察权的一种创新。在传统土地利用分区管制下，土地利用类型及土地开发强度如建筑高度、密度等均须接受警察权的强制性制约，从而不同区位土地的经济价值也会遭受迥异影响。土地私有财产权受到不同限制以及由此产生的社会公正问题，正是传统土地利用分区管制的最大挑战。TDRs实质就是引入市场机制，允许土地发展权在土地所有者和土地开发者（Land Developer）之间移转，从而自动平衡应分区管制造成的利益不公问题。因此，TDRs是土地利用规划的一种辅助工具，是土地利用规划实施机制的市场取向创新。
3.美国土地发展权交易项目的作业要点在通常情况下，土地发展权作为土地产权束中的一项权利，其独立性和可让渡性是潜在的。只有在地方政府或相关非赢利组织介入的情况下，土地发展权的独立性和可让渡性才能显化并成为现实。也就是说，PDRs和TDRs是地方政府或相关非赢利组织以具体项目（Program）的形式推进和实现的。
一个成功的PDR项目，必备的作业要点包括：（1）根据州政府授权法案，在地方政府层级组织实施；（2）地方政府机构及相关组织确定和公布土地发展权购买意向；（3）土地所有者出卖土地发展权意愿表达与申请；（4）由地方农业保护委员会负责评估土地所有者申请、谈判、签约并监督保障合约得到实施。
就TDR而言，有两种形式：一是土地发展权在土地所有者与土地开发者之间直接移转；二是地方政府建立一个土地发展权储备库（TDRBank）作为土地发展权移转的中介。一个成功的TDR项目，必备的作业要点包括：
（1）制定一个全面、详尽、广泛的土地利用规划，并将TDR项目纳入其中；（2）划出土地发展权输送和接收地区的边界范围，明确输送区和接收区可以允许的密度、高度、容积率等管制规则，给土地发展权转让提供足够的经济激励；（3）明确发展权的计量单位（如密度、容积率等），制定简单、明了的土地发展权交易规程；（4）训练有素的项目管理和执行人员，做好土地所有者、开发者、官员和大众之间的沟通、协调。
8.3.2物权法视野中的土地发展权
上一节在英美法系财产法框架和产权范式下，对美国土地发展权制度进行了评介和解析。美国各界对PDRs和TDRs虽不乏非议，但它们作为一种市场取向的供选政策工具，其优势和绩效获广泛肯定。从中国实际出发，将PDRs和TDRs的原理和方法引入中国土地法制建设和土地管理政策，促进弹性和适应性嵌入最严格的土地管理制度，是值得期待和探索的重大课题。
自清末修律以来，中国财产制度就走上了大陆法系物权法的演进路径，经过民国时期，至今天仍一脉相承，2007年3月《中华人民共和国物权法》颁布实施。鉴于两大法系之财产制度存在重大差别，为避免洋为中用之制度嫁接的“排异反应”，本节拟在大陆法系物权法框架和所有权范式下，对美国PDRs和TDRs作一番审视、解析，并探索移植入中国土地法制和土地管理制度的衔接点和可能的表达形式。
1.物权范式与土地发展权
大陆法系中的财产以物权为主要载体，但物权范畴截然不同于英美法系中的产权范畴。英美法系中的财产权是个复数概念，是权利束，核心是潜在经济价值。在大陆法系中，物权（包括自物权和他物权）是个单数概念，每项物权均有一系列权能（或职能），核心是对特定物的排他性支配权。以所有权为例，通常所谓所有权人依法对自己的不动产或者动产所享有的占有、使用、收益和处分的权利，指的是所有权主体行使权利的最常见的方式，而且这四项权能也并未穷尽所有权主体行使权利的各种可能方式。也就是说，所有权中的占有、使用、收益和处分并不是独立的权利项，而是单数性质的所有权之权能。
进一步观察，在英美法系财产法框架内，当事人完全可以循契约自由而创设出新的权利，此亦即上文所论述产权束中的诸权利项都可以单独分离出来的另一种表述。判例法在英美国家大行其道，就是对这一现象的注释和支撑。但在大陆法系物权法的框架内，物权法定主义乃是贯彻始终的基本原则，即物权的种类和内容概由法定，当事人不得自由创设。也就是说，在物权法上，所有权人不得依意思自治而将所谓的占有、使用、收益和支配等权能任意分离、分解出来，使之成为独立的物权加入经济社会运行。大陆法系以成文法为主导，是其佐证。由此观之，大陆法系中的物权法是一个相对封闭、稳定的权利体系，当事人创设的他物权之种类和内容概由法定；而英美法系财产法则是一个相对开放、变动着的权利体系，当事人可依法自由创设任意种类和内容的独立权利。
英美法系财产法和大陆法系物权法的上述重大区别，在一定程度上源于两大法系对人与物的定位不同。英美法系财产法通过界定人与人的关系（行为规则）而及于人与物的关系，“物”在英美法系财产法中无足轻重，英美法系财产法中的所谓产权和“经济价值”几乎是个同义语。大陆法系物权法则是通过界定人与物的关系而及于人与人的关系，“物”在物权法中居于枢纽地位，大陆法系中物权的核心属性是对特定物的排他性支配，若没有特定物之存在，物权亦将无从谈起。
