第22章 全面建设小康社会背景下的新型城市化(1)

改革开放20多年时，在发展型国家建设的大背景下，我国城市化取得了举世瞩目的成就，主要表现在如下几方面：一、城市化水平显著提高。1978年年底，我国全国人口为96259万人，其中城镇人口17245万人，占总人口的1792%，城市化率不到18%。经过20多年的城市化发展，到20世纪末，我国城市化率实现了较大提升。2000年11月第五次全国人口普查数据显示，当年全国城镇人口达到45594万人，占总人口的3609%。进入21世纪后，城市化水平又有进一步的提高。到2003年年底，全国城镇人口达52376万，国家城市化水平已达4053%。全国设市城市660多个，城市人口达38亿人，建制镇为20600个，其中县城1660个，非农业人口约15亿人。二、城市建设成绩显著。1978年年底，全国设市城市192个，其中人口超过100万的大城市仅13个。到了2000年年底，全国设市城市663个，城市数量22年增加了471个，平均每年增加大小城市20个以上。其中，100万人口以上的大城市也相应增加到40个，是1978年时的3倍多。在数量增长的同时，城市的经济实力明显增强。中国660多个城市，容纳了全国361%的人口，贡献全国70%的国内生产总值和80%的税收。三、极大地转移了农村富余劳动力，改变了城乡人口及劳动力分布结构。国家统计局农调总队抽样调查结果显示，2003年我国有1139亿农村劳动力外出务工，占全部农村劳动力的232%。农村劳动力的转移，极大地补充了城市的劳动力需求，为城市创造了大量的经济财富，外来劳动力逐渐成为城市的劳动主力军。比如，2000年第五次全国人口普查的统计数据显示，在第二产业中，进城务工人员占到了总劳动力的576%，其中在加工制造业中占到68%，在建筑业中占到近80%，在第三产业的批发、零售、餐饮业等行业，进城务工人员人数占52%以上。四、城市化提升了中国经济的国际化水平。在对外开放政策的引导下，城市化进程中，中国充分发挥了劳动力成本与规模的优势，积极参与国际竞争，开展国际贸易，较好地进入到了国际分工体系，融入了经济全球化的过程。从改革开放最初的广东的“三来一补”，到一些城市提出建设国际化大城市的目标，这些都深刻地表明，城市化支持了国际化，国际化推进了城市化。（杨重光，2004）一、发展主义国家建设理念下城市化的弊端

在中国城市发展取得显著成就的同时，发展主义理念主导下的城市化进程也带来了许多问题，中国的城市化在新世纪以来开始遭遇到一系列的结构性瓶颈。

（一）外向型市场发展模式下“城”与“市”分离的后果如前文所述，对外开放政策，极大地推动了我国沿海、沿江城市体系的发展。但是，不容忽视的是，这种以“廉价劳动力”为比较优势的开放格局，带来的城市发展格局便是“有城无市”。过去30年，作为一个出口导向型的经济体，中国经济增长严重依赖的便是对外出口，我国大部分沿海开放城市，其主导产业都是“三来一补”的加工贸易，这样的城市经济体系严重依赖海外需求市场。因此，可以说在一定程度上，出口绑架了中国经济的增长。中国改革开放以来沿海城市的迅猛发展，如珠江三角洲城市带，俨然成为国外的工厂和车间所在地。这种城市体系的发展与市场的同步开拓是隔离和脱节的，这种城市发展模式对经济社会的可持续发展潜藏着巨大的隐患，这种隐患在2008年金融危机后就明显显现出来。

比如，从2005年开始，房地产绑架中国经济的说法就流传甚广，政府和公众似乎都认为中国经济增长严重依赖房地产，房地产的兴衰决定着中国经济的兴衰。而且这种观念直接导致了房地产调控的投鼠忌器。之所以会众口一词地认为房地产绑架中国经济，主要是因为人们犯了简单的唯数据论的错误。从消费、投资和净出口这三驾马车对中国经济增长的贡献率来看，净出口的贡献率一直看起来不高，2001—2004年之间一直都是个位数的水平，2005年达到近年最高点24%的水平，2006年和2007年一直保持在20%左右，2008年和2009年分别回落到92%和-448%左右。由此，人们会本能地认为中国经济还是依赖消费和投资的。在消费比较稳定的背景下，更多地依赖投资。随着房地产开发投资2003—2007年平均27%左右的增长水平，占城镇固定资产投资的比重超过了20%，占GDP的比重接近10%，所以有人会认为这段时间中国经济严重依赖房地产业的发展。

而实质上，2007年第二季度开始，中国出口开始下滑，经济增速也同步开始下滑，而此时房地产开发投资还在增长，房价也在逆势上涨，它们直到2008年一、二季度才转头向下。随着2008年三季度出口的大幅下滑，中国经济迅速探底，但同时政府主导的投资开始发力，扭转了经济增速下滑的态势，而房地产开发投资在2009年二季度以后才逐渐房地产、出口额与GDP增长季度关系图恢复。因此，静态地比较消费、投资和净出口贡献率而忽略了它们之间的相互关系，低估了出口，高估了房地产对中国经济的影响。对于中国经济来说，出口是原动力，它不仅直接影响到GDP，还间接影响到消费和投资，其中也包括房地产开发投资。

（二）GDP至上的增长主义所带来的虚假城市化严重在发展主义的经济战略背景下，20世纪90年代以来，GDP确实取得了较高速度的增长，也带来了城市化率的稳步提升。然而，这种GDP至上的发展主义，只是在形式上、规模上实现了较低水平的城市化，以人的真正融入为基本特征的较高质量的城市化却远未实现。尤其是许多在城市流动打工的进城务工人员未被纳入城市人口的统计范畴，因而，也就被排斥在政府的公共服务、社会保障与社会福利的体制之外，他们的实际生活、消费并未实现真正的“城市化”。换言之，这种特殊形态的城市化还只是一种虚假的城市化。

因此，主流的观点认为，要解决城市化进程中的“浅层化”或“虚假化”问题，关键是推进进城务工人员的市民化，即允许那些已经在城市长期就业和居住的进城务工人员及其家庭成员在自愿基础上获得所在地城市的市民身份，并平等地享有与城市市民等同的公共服务和政治权利，承担相同的市民义务，成为真正意义上的城市市民。“只有实现了身份和社会保障的真正转变，城市居民规模的扩大才能在拉动消费上发挥作用。”因为，每１％的乡村人口转移到城镇，就能使中国居民消费总额提高019—024个百分点。但由于进城务工人员享受的社会保障福利与城市居民相差甚远，城市居民依然是拉动消费的主体《房地产化雷同化浅层化，代表委员把脉城市化进程三弊病》，凤凰资讯，2011年3月2日，http：∥news.ifeng.com/mainland/special/2011lianghui/content0/detail_2011_03/02/4940043_0.shtml……（三）土地财政带来“造城运动”与房地产泡沫化1994年分税制改革后，由于财权被收缩，地方政府的自主支配收入开始减少，有限的财政收入难以满足地方政府日常运作和实施某些发展规划等对资金的需求，形成了“财权有限，事权无限”的现实问题。因此，在这种财权与事权不对等的格局下，某些地方政府开始寻求新的资金来源。而在这一时期的城市化进程中，地方政府拥有的最大资源——土地便顺其自然地成为地方政府的“生财之道”或重要的财政收入源泉。在这一背景下，90年代中后期以来，土地财政模式在各地迅速蔓延开来。

相比于土地财政对于地方政府的财政能力提升的意义，这一财政模式本身带来的非预期后果似乎更值得反思。

土地财政模式的恶果之一是带来了非理性的“造城运动”。21世纪以来，无论是走在沿海还是内地城镇，都可以见到热火朝天的建设工地，在轰轰烈烈的繁荣背后，隐藏的是以GDP为主要指标的政绩考察体系。在这种考察体系下，一些地方政府开始提出经营城市的概念，即通过市场化的手段，利用地方政府掌握的土地资源，催生房地产市场的发展，同时通过大规模的城市工程建设，制造城市发展的美好形象。当这一手段为各地所广泛运用的时候，大规模的造成运动便在新世纪的中国兴起。“造城运动”本质上源于地方政府对于政绩的急功近利式的追求。它种出了高耸的楼群、流光溢彩的广场和宽阔的城市道路。与之相对应的则是“村落的消失”。中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾指出，和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外，史无前例”。据《中国农业统计资料》的相关数据显示，21世纪初的几年里，中国每天消失53个村落。在新一轮更加疯狂的“圈地运动”中，村庄消失的速度越来越快。

土地财政模式的直接恶果之二便是“房地产泡沫化”。土地出让收入或土地出让金成为地方政府的最大收入来源。土地财政现象一经形成，会强化地方政府对于繁荣的房地产市场的依赖。此外，除土地出让收入以外与土地出让、房地产交易相关的税、费收入也是地方政府的一大收入来源。由此，地方政府具有放大土地收益和房地产收益的冲动与预期。其结果直接地表现为房地产市场价格的持续高涨。在政府土地财政的背景下，2003年以来我国商品房价格持续快速上涨。中国国情与发展研究所经济学研究员清议援引国家统计局公布的一份《1987年以来的国内商品房平均价格及上涨情况概览》分析出，1987年全国商品房平均单价仅408元/平方米，到了2012年则达到5791元/平方米。计算定基房价指数（1987年为100），2012年已经是14194。总体看来，1987—2012年这25年里，国内商品房平均销售价格累计上涨了1319倍，平均每年上涨55%。参见：《国内商品房价格25年净增13倍，平均每年上涨55%》，腾讯网，http：∥cd.qq.com/a/20130228/000344.htm。而且中国房价和收入比，在过去几年持续攀升，除了少数高收入群体和炒房者，大多数刚需买房者都沦为“房奴”。

（四）征地拆迁引发各种社会问题

在土地财政模式和唯GDP的官员绩效考核制度下，地方政府为了促进经济增长，大兴旧城改造和新城建设，不断增大征地拆迁数量。据统计，从1987年至2001年，全国非农建设占用耕地33946万亩，其中70%以上是征地。我国非农建设用地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，一般人均耕地不足07亩，大体上每征用1亩地会导致14人失去土地。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年间占用耕地将超过5450万亩，至少又要造成8000万农民失去土地，这就意味着我国失地农民将从21世纪初的4000万人增加到2030年的12亿人，数量极其惊人。（邱志勇，2008：18）而由于征地拆迁工程浩大，涉及面广，安置赔偿问题直接关系到群众的切身利益，一旦处理不当，极易引发大量的****矛盾。被征地拆迁群众行为容易表现激烈和较强的对抗性。近年来因为拆迁而引起的极端行为频发，群体性事件偶发，已经显现出了征地拆迁引发的社会矛盾与社会问题的复杂性。

二、经济社会危机下我国国家建设理念的转型******以来，中国的国家建设历经重大转型，开始进入社会建设与经济建设并重的新时代。党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”，标志着国家建设理念发生重大转变，社会公正和和谐社会建设被推到国家建设的前台。构建社会主义和谐型国家，主要表现在以下几方面：优先把社会公平正义确立为国家建设的首要前提；调整经济政策与社会政策之间的关系，努力构建全面的社会政策；对传统强国家和弱社会的关系进行重塑，塑造强国家和强社会治理模式；树立以人为本和建设公共服务型政府的理念。（潘嘉，2009）2006年10月，党的十六届六中全会通过的《****中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“社会要和谐，首先要发展，必须坚持用发展的办法解决前进中的问题，大力发展社会生产力，不断为社会和谐创造雄厚的物质基础，同时更加注重发展社会事业，推动经济社会协调发展。”改善和保障民生，是当代中国最为紧迫的问题。民生问题直接体现政府发展社会事业的能力与行为，反映着一定时期国家和政府对社会公平正义的制度安排和政策导向，最能体现出执政党和政府治国理政的理念。因此，发展社会事业，保障和改善民生成为当代中国社会建设的战略重点。可以说，社会建设的提出标志着我国国家建设理念的重大转型。

第一，强调公平正义的国家治理理念。社会公正是人类社会永恒的价值追求和基本准则，是衡量社会进步的重要尺度。******指出：“公平正义比太阳还要有光辉。”社会主义制度的建立是实现社会公正的根本前提，为中国人民追求社会公正奠定了坚实的基础。然而社会主义制度的建立并不意味着社会主义公正价值的自动实现。全能时期忽视了社会公正价值实现的物质基础，简单认为社会公正等同于平均主义，并过分强调分配的均等性，其结果是绝对的公正导致绝对的贫困。改革开放以来，以经济建设为中心，效率优先，把经济、政治和社会三个领域之间的界限混淆，把经济、政治规则泛化到社会领域，又导致社会政策和公正的滞后与缺失。社会主义和谐社会的构建，标志着国家开始重视社会政策的重建。