20世纪70年代，美国经济进入滞胀期，罗斯福新政后所建立起来的福利国家体系在财政上陷入危机。“福利国家”的危机最终导致了对福利经济制度的改革。从1972年10月22日尼克松总统签署“岁入分享”法案，宣布联邦政府不再直接干预城市更新事务，到1981年，里根政府干脆取消联邦政府对城市发展的干预，强调市场效率的新自由主义再度登上美国经济社会发展的舞台，美国等西方发达国家开始了所谓的“后福利国家”建设。在此背景下，美国的城市发展战略和手段也发生了显著转变，其中最显著的特征就是以社会组织为代表的社会力量开始介入城市经济社会的发展，并发挥着越来越重要的作用。在传统的政府和市场两股主导力量之外，出现了由社会力量参与的“第三条道路”。
里根上台后，与英国撒切尔拆散英国福利国家的改革遥相呼应，开始了其在美国的新自由主义施政之旅。在以信息技术革命为代表的第三次科技革命的影响下，全球化浪潮兴起，崇尚市场理念的新自由主义在国际舞台上找到了广阔的市场。在克林顿总统信息高速公路计划的推动下，美国高新技术产业发展壮大，美国实现了产业结构升级与经济结构的调整，使其在全球化分工体系中占据了重要的地位。高端研发和服务业成为美国城市经济的支撑。在此背景下，美国国际大都市发展起来。
一、福利国家的危机
《1935年社会保障法》奠定了美国现代社会福利保障制度的基础。然而，经过30多年的发展，其弊端也日益显露，特别是家庭福利体制内存在的弊端更加突出，主要表现在以下几方面。（李桂秋，2007：810）第一，福利人数及福利支出不断攀升。1960年全美接受福利的人数为300万，1965年上升为430万，1970年又上升到840万。家庭福利领域亦是如此，1940年，接受家庭福利救济的儿童占全国儿童的2%，至1962年，这个比例翻了一番，达到4%，至1970年又上升至8%。福利人数的增加意味着福利费用的攀升。“1960年到1969年，补贴有未成年子女需要抚养的家庭的福利开支增加了近三倍。在1964年到1969年之间，为了消灭贫困与不平等，联邦政府共花掉了2500多亿美元。”（理查德·尼克松，1987：456）接受福利的人数特别是接受家庭福利人数逐年增加，主要原因在于60年代尤其是约翰逊政府的“向贫困开战”，使得人们的福利观念发生变化。接受福利不再是一件羞耻的事情，相反，它成为人们的一种应享权利（entitlement）。当时的福利工作者、律师的主要职责就是帮助人们获取福利救济金。另外，受农业机械化以及农业产量控制计划的影响，一些南方黑人和农村的贫困人口纷纷来到经济发达、就业机会较多的北部。但是，他们中的绝大多数文化水平不高，职业技能较低，而机械化又使得技术含量较低的工作岗位大大减少，导致他们的工资收入远远少于参加家庭福利所获得的救济金，这激发了这一群体中的大部分人参加到家庭福利计划中。
第二，家庭福利领域存在多种不公平现象。首先，各州福利水平不统一。当时的福利机制是各州自主确定福利保障线，上报联邦一级政府后，由联邦政府再按照一定比例拨付相应的配套补助金。这导致经济状况好的州，福利水平高，经济状况差的州，福利水平低，而且这种差别极为悬殊。1965年，在纽约州参加“对依附性子女的家庭援助计划”（Aid to Families with Dependent Children，以下简称AFDC）的家庭平均每月可获得197美元的补助金，而密西西比州参加AFDC的家庭平均每月只能获得33美元的补助，还不到纽约州的五分之一。各州福利保障水平的悬殊差别刺激了贫困州的贫困群体大量涌入较为富裕的州。他们的到来给富裕州带来诸多社会问题，并增加了这些州的财政负担。很多州不堪经济压力，积极呼吁改革福利体制，尤其是家庭福利机制的改革。其次，福利救济对象的不公平性。社会保障法规定家庭福利救济的对象是女性户主家庭及其子女，并未涉及有工作但其收入水平却在最低水平线之下的女性户主家庭以及有父亲的贫困家庭。这种不公平性造成对有工作群体的歧视和不公正。一些人放弃低收入的工作，成为失业者，一些父亲则有意离家出走，导致家庭分裂，以达到参加福利计划的目的。家庭分裂不仅是道德问题，也是严重的社会问题，是引起社会不稳定的重要因素。
第三，就业与福利的矛盾。社会保障制度设立的最终目的是保障社会上每个人的生存能力，而不是养成人们的福利依赖心理。20世纪60年代的福利保障制度在客观上刺激了那些参加就业的群体放弃工作，参加到福利保障中来，使得福利领域中就业与福利的矛盾更加突出。如何协调好这一矛盾是约翰逊政府一直关注的焦点。政府政策的参与者、制定者、决策人都在努力寻求化解两者矛盾的良方。为了鼓励参加福利的母亲就业，约翰逊政府出台了《1967年社会保障法修正案》试图以经济刺激的办法鼓励就业。修正案出台之前，享受福利的母亲参加工作，她的工资收入将在福利补助金中扣除，造成参加福利计划的母亲在参加工作后不会带来总收入的增加，这无疑挫伤了她们的就业积极性。《1967年社会保障法修正案》规定，对参加工作的福利母亲每月工资所得扣除30美元后剩余部分的三分之二征税。法案规定参加工作所带来的支出，将在福利补助金中给予补偿。但是，法案并未规定对这部分支出给予补助的最高限额，因此，参加工作的福利母亲的实际收入仍然会高于有工作而未参加福利母亲的收入，由此，《1967年社会保障法修正案》并未解决福利与就业的矛盾。家庭福利改革经过不断的修正，也曾将失业父亲涵盖其中，1961年肯尼迪政府推出对有失业父亲的依附性子女家庭援助（Aid to Family with Dependent Children of Unemployed Fathers，简称AFDCUF），该计划最初作为一项紧急措施提出，时间为1年，到1967年，约翰逊政府将其扩大，成为一项长期的措施。但是，这样的举措仍没有解决那些低收入的工作群体的生活保障问题，不能够阻止这部分群体自动放弃工作或离家出走而使自己及家庭具备参加福利保障的资格。
二、尼克松新联邦主义与美国城市政策的变轨新联邦主义最初是由共和党政府在20世纪70年代提出来的，代表事件有1972年通过的州和地方财政援助法，以及1974年通过的社区发展一揽子援助法。其核心内容是停止联邦城市发展计划，代之以分散的社区发展计划和共享收入。事实上，从1966年《示范城市法》开始，联邦城市政策已经逐步将城市的改造重点放到了贫困社区，所采用的方式也是从以前单纯的拆迁改变为综合治理，从而，为之后70年代全面铺开的社区开发奠定了基础。1974年《住房与社区开发法》正式取代示范城市计划。社区开发计划开始主要面对中低收入的贫困群体，提供社区开发基金，投入到社区建设。值得注意的是，该法还明确要求每个社区要有“公民参与”，尤其是中低收入者的参与。1978年民主党政府宣布了新的城市政策，提出建立一个新的合作关系来促进美国社会和私人发展。到了1981年，里根政府干脆强调取消政府干预，以后的历届政府继续执行里根的城市政策。这些变化一方面可以理解为政府角色消极化，另一方面，因为有了之前以社区为城市复兴单位的理念传播，社区开始在内部自发产生自下而上的“自愿式更新”自愿式更新，是指社区里长大的第二、第三代人，不再满足于对规划提出修改意见，要求直接参与规划的全部过程，希望由自己来决策如何利用政府的补贴和金融机构的资金。这些人有一定的经济实力，接受过教育，渴望改善原有的居住条件，同时又希望保护社区文化以获得个人认同。他们的“社区规划”通常规模较小，以改善环境、创造就业机会、促进邻里和睦为主要目标。参见方可：《西方城市更新的发展历程及其启示》，《城市规划汇刊》1998年第1期……在新联邦主义的一系列城市发展措施下，社区在城市政策中的地位提升，公民组织也得到了不断发展的政策平台，城市社区治理网络逐渐形成。自20世纪以来，大都市区（metropolitan area）的治理中政府管辖权威分割有无裨益一直是争论的重点。虽然大政府与小政府的效率与经济发展孰优孰劣难以定论，但是大城市中存在着多种利益群体，故而统一的服务标准难以达到却是一个事实，加上种族隔离、中产阶级与穷人居住区显然不同的公共服务需要，让基于整个城市发展的政策行为很容易就陷入了“大而无效”的困境。自20世纪70年代以来，美国城市社区形成了大量邻里基础上的基层自愿性组织，冲击着“一个社区，一个政府”的理论“一个社区，一个政府”，是在一个大城市区就是一个单一的完整社区假设之上，社区内的相关个体组成的群体分享着一组共同利益，而这些共同利益将他们紧密地结合成一个单一社区；再假设只有一个单一的政府能整合这些利益。根据这个理论，正是各种地方政府单位的“割据”（Balkanization）阻碍了大城市社区自我实现的能力。参见：文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃利诺·安斯特罗姆：《美国地方政府治理》，北京大学出版社，2004年，第6465页。，也提升了社会组织在与城市改造与城市发展中的作用。许多地方在不同邻里区建立了“小市政厅”，或者引入了以邻里为基础的咨询委员会，来为有关土地划分和使用等邻里最关心问题的决策提供帮助。公共选择理论和社区控制论的发展为治理网络提供理论依据和实践指导，20世纪的最后20年，城市改造开始转向小规模的、分阶段的、主要由社区自己组织的谨慎渐进式改善模式。包括《住房与社区开发法》在内的联邦法案签署施行，提供竞争性的社区开发基金《住房与社区开发法》规定，“市中心区的联盟不能再得到为他们想要的计划预先指定的资金了。他们主要的在财政预算之外的主要资源没有了，现在他们要与其他城市和社区竞争去分享每年的社区开发基金”。等，为社区的良性有序发展提供了制度保障。
三、克林顿“再造政府”改革下的城市发展
20世纪90年代，克林顿总统在两届政府任内，对联邦政府进行了长达8年的行政管理改革。克林顿政府改革，一方面间接受当时企业界的“再造企业”（Reengineering the Corporation）运动的影响，另一方面直接受当时公共管理机构所提出的“再造政府”（Reinventing Government）理论的启发。
（一）中心城市从衰落到复兴
20世纪70年代，美国很多中心城市遭受了20世纪以来最严酷的考验。70年代郊区的繁荣不仅造成城市中心区的人口大量流失，也导致制造业和零售业外流，随之而来的是城市政府收入急剧萎缩、财政日益拮据，许多城市不得不靠举债维持财政支出。雪上加霜的是，石油危机导致美国发生严重的经济“滞胀”，联邦政府开始缩减对地方的财政支出，这使中心城市财政进一步恶化。此种情况下，20世纪70年代以来，联邦政府试图从繁琐的城市事务中解脱出来，同时为地方政府提供有一定自主权的拨款，并逐渐将包袱和责任转嫁给地方，因而，需要庞大资金支撑的长期城市更新项目不再受欢迎。如前所述，尼克松时期，联邦政府取消了“示范城市计划”，转而实行规模较小，以改善环境、创造就业机会和促进邻里关系为主要目标的“社区开发计划”。自此，城市更新逐渐由政府主导转向公、私、社区力量三方伙伴关系为导向的小规模社区改造，为80年代以后的城市更新实践提供了方向和理论基础。
20世纪70年代美国中心城市的困境集中体现在贫困问题上。（刘敏，2006）郊区化带来的中心城市人口和产业的持续流失，导致中心城市贫困人群聚集。1970年美国大都市区43%的居民和55%的就业机会集中在中心城市，1980年这两个数据分别下降到40%和50%，1993年更是降至33%和40%。（梁茂信，2001：121）大量富裕的中产阶级迁往郊区的同时，贫困人口在中心城市聚集。据统计，2003年美国中心城市的贫困率为175%，郊区贫困率为91%。中心城市少数民族人口的贫困率高达25%以上（亚裔除外）。中心城市与郊区的贫富差距也很大，2003年中心城市居民中等家庭收入仅相当于郊区的72%。（刘敏，2006）由于大量中产阶级转移到郊区，贫困人口日益集中到城市中心，中心城市在丧失了大量税收基础的同时，却还要负担越来越多的社会福利、健康和教育等方面的开支。这种反差使得中心城市在财政上日益入不敷出。20世纪70年代美国爆发了一场震撼许多中心城市的财政危机。但是郊区对此无动于衷，郊区选民往往从自身利益考虑，反对增加税收的立法。而这类立法对于急需增加财政收入以应付福利开支和投资基础建设的中心城市来说至关重要。70年代末期，迁居到郊区的中、高收入群体以压倒多数的投票通过了加利福尼亚州第13号议案，将州的财产税削减了60%（在美国，财产税是城市公共财政的基础）。大部分投票者反对政府对穷人补贴的增长，2/3的人认为福利开支应该被砍掉。（MitchellWeaver、Miller and Deal，2000：863）郊区的不合作态度，限制了中心城市改善基础设施，提供公共服务的能力，而这些措施对于振兴城市中心的经济，解决贫困问题至关重要。
