自明代以来，土司的反叛就不断发生，仅《明史·土司传》所载就有七八十起之多。此外，土司间的争土仇杀和争袭夺印更是屡见不鲜，而且经常是一处作乱，四邻遭殃。连年的战乱不仅严重影响了地方的安宁，给边区人民带来了极大的痛苦，而且给邻国以可乘之机。
对于土司之患，早已有人察觉。明嘉靖时，贵州巡按御史杨鹤便指出：“将来尾大不掉，实可寒心。”明朝及清初统治者曾针对土司之患采取了种种措施，以控制其势力的发展。明朝对土司的控制，主要表现在：在土司承袭上显示驾驭之权，利用土司间的仇杀来削弱各自的力量，对个别地区进行“改土归流”。但终明之世，明统治者不但没能控制土司势力的发展，反而使土司之患越来越严重。清初对土司的控制有所加强，一是严格了土司承袭制度，规定土司承袭必须年满15岁，应袭土司13岁以上者应入学习礼，由儒学起送承袭。同时严行禁革土司承袭中的积弊，以图“土司乐业，归化之心益固，变乱之萌潜消”。清初采取的是怀柔政策，这在当时条件下已是尽了极大的努力，但终非长久之计、治本之术。土司所求者，已非名号能够满足，所以在大批土司归顺的同时，武装反叛也接踵而至。因此，彻底解决土司问题已成为刻不容缓的大事。
雍正四年（1726年），云南巡抚兼云贵总督鄂尔泰针对西南土司之患提出了大规模进行“改土归流”的方案。他指出：“欲靖地方，须先安苗倮；欲安苗倮，须先制土司”；对凶恶之土司，“可以威制，似难恩化，不改土归流，终非远计”。他分析说：“改土归流为惩一儆百之计。”“若不及此清理，约定规程，即使孥几土官，杀几苗首，亦不过急则治其标，本病未除，恐终难宁帖……然必欲经始以待将来，即迟十年二十年，但能成事，实云贵永远之利也。”
雍正帝是个极有政治眼光的帝王，他敏锐地感到鄂尔泰的改流建议对控制西南边区有着深远的意义，他也希望“经此一番惩创，必有数十年之安静”。更为重要的是，通过“改土归流”，可以改变过去对西南少数民族地区实行间接统治的状况，进而实现对这一地区的直接统治。后人曾就此发表议论说：“宋太祖之言曰：‘卧榻之侧不可使他人鼾睡也。’夫鼾睡不可，而况飞扬跋扈于其间乎？此日之改土归流，询绥靖边疆之至意。”这个分析可谓一语中的。
当鄂尔泰提出“改土归流”的方案后，遭到了一些人的反对。但雍正帝坚定不移，他全力支持鄂尔泰，将改流重任交给了他，并斥责某些人的意见是“小知小见，乃攀枝附叶之举，非拔本塞源之策”，要他们听从鄂尔泰的指挥，“不可另立主见、掣肘以失机宜”。同时强调改流之事当“竭力为之”，切勿“虎头蛇尾”。这样，在经过一番争论之后，终于由雍正帝拍板定案，一场大规模的“改土归流”开始了。
这次“改土归流”，大体可分为两个阶段。第一阶段是雍正四年（1726年）至九年（1731年）。这一时期主要以武力征服，重点在云贵两省，不仅将大批土司改流，而且还将十余“化外苗疆”开辟归流。第二阶段为雍正九年以后。这一时期用兵不多，但改流之地仍不少。改流重点有所转移，主要集中在四川、广西、湖广等地。
这次“改土归流”，废除土司之多，新设流官之众，涉及地区和民族之广，都是空前绝后的。据不完全统计，雍正朝共革除土司近200人，新设流官120多人，改流所涉及的地区，以府计算共40个，涉及的民族19个。
在废除土司之后，清政府进行了大量的善后工作，主要有五个方面：一是对革除土司的处理，将其大量安插于外省，以免再生事端；二是对新设流官的选任，目的是求得吏治清明，地方安定；三是对各族人民的控制和管理，通过登记编户，将原来在土司统治下的人民转到政府的直接控制之下；四是对原土司地区各种旧制陋规的禁革，目的是安定人心，发展生产；五是对边区的开发，主要包括：垦荒、兴修水利、开路、办学校。清政府极为重视善后工作，“要在使已归者无旧主之思，未归者生欣羡之意”。这一目的应该说是基本上达到了。
“改土归流”取得了明显效果，首先是促进了国家的统一和边防的巩固。土司统治时期，由于这些地方政权与中央政权的体制不一，政府的号令不得实施，封建国家的职能不能在边区发挥应有的作用。改流以后大大加强了封建国家的整体性，从此，清政府的号令可于边区畅行，封建国家的职能也可在边区发挥作用。
另外，由于消除了土司割据势力，同时清政府在边疆建城驻兵，西南边防大为巩固。如乾隆三十一年（1766年），西双版纳地区遭到大规模的外来入侵，清政府的边防驻军和各族人民一起奋勇反抗，赶走了侵略者，保卫了祖国的边疆。直到道光初年，云南广南府知府何愚尚称，邻国“不敢私入内地，边境十分静谧”。其次，“改土归流”使大多数地区的封建领主经济解体，使封建地主经济的发展获得了充分的条件。主要表现在：人身依附关系有所变化，土地占有关系有所调整，赋税相对减轻。此外，“改土归流”还带来了在土司统治时不可能有的，也是发展生产不可缺少的条件，这就是创造了相对安定的环境，促进了内地与边区的交流。再次，“改土归流”也促进了西南少数民族地区文化教育事业的发展。
当然，“改土归流”也有它的局限性，一是表现在改流过程中的武力征服，使少数民族一些无辜百姓也遭杀戮；一是表现在清政府的民族歧视政策上。但是，西南各民族在经历了一个痛苦的过程之后，终于赢得了本民族历史性的进步，同时促进了我们这个多民族国家的统一。由此而论，雍正帝在其父康熙帝经营和巩固中国统一事业的基础上，进一步将西南几百年的土司制度废除，改设流官，其功业实不下于秦始皇之废诸侯而立郡县，只是其范围狭小些罢了。
◎故事感悟
“改土归流”废除了土司制度，减少了叛乱因素，加强了中央政府对边疆的统治，有利于少数民族地区社会经济的发展，对中国多民族国家的统一和经济文化的发展有着积极意义。
◎史海撷英
鄂尔泰善于治水
鄂尔泰素来就具有治水的丰富经验，在督滇之前便长期注重水利事业。
雍正元年，鄂尔泰任江苏布政史。他一上任，便“视察太湖，拟疏下游吴淞、白茆”。
雍正二年（1724年），鄂尔泰在江南（江苏）大兴水利，如“浏河、镇江、丹阳各路，无不修举”。然而未满两年，鄂尔泰便因离任而远赴西南，在江南留下了许多治水方面的遗憾。但是，他仍然不忘江南的百姓，在离行之前，又将任内应得余剩银捐买谷33400余石，存“苏、松、常三府备赈”。这不仅说明了鄂尔泰的高风亮节，更体现了他对于江南水利的担忧与眷顾。鄂尔泰认为，水利是农业的保障，一旦治水不周，就会出现水灾或旱灾，百姓也将无生计矣。
直到雍正五年（1727年），远在云南的鄂尔泰时刻惦念着江南的水利。当时，西南少数民族地区的“改土归流”方兴未艾，战事依然紧迫之际，位居云贵总督的鄂尔泰还不忘向朝廷奏陈江南水利，这更说明了他充分认识到水利对国家，尤其是中国这样的农业国家的重要性。
◎文苑拾萃
咏 怀
（清）鄂尔泰
丈夫不苟得，自处审所难。
多愿长恻恻，小心日拳拳。
旷达不敢出，激烈非所安。
终惧昧道要，拘鄙愧高贤。
材力苦不广，天地岂不宽。
嗟嗟西林子，徒乃损肺肝。
下策取富贵，上策学神仙。
二者成两失，相将食与眠。
谋身贵有术，得计良独偏。
子遂无此心，欲语增羞颜。
天道有终极，人事互更迁。
造物讵不仁，斯理固自然。
勿为失者笑，勿为得者欢。
凉风来北窗，得失谁复言。
