财团法人砂防推进整备机构是在1991年成立的
砂防部设在国土交通省，治山课设在农林水产省。河川局（250人）和地方整备局则设立了国土省（1500人）的砂防机构。砂防预算的编制和监督执法管理主要由砂防计划课负责（计划系、规划系、总务系、预算系）。砂防管理室（管理系、法规系）是在2001年新设的。砂防工程的建设与管理是由保全课主要负责。（下设直辖砂防系、补助砂防系、总务系、滑坡系、海岸室、陡坡崩塌系）。还有，国土省直属的科研机构-国土技术政策研究所、砂防中介组织（砂防·滑坡技术中心、财团法人国土技术研究中心、独立行政法人筑波土木研究所以及砂防开拓推进整备机构）都参与其中。林野厅的森林建设部和国有林野部是农林省所属部门，其下各设有业务课和治山课。业务课计4人，负责国有林管理。治山课计40多人，司民有林（县、村、居民所有的森林）管理之则，其又分可为监督监察、灾害、计划、规划、指导5个班。国土省也设有14个森林管理局、300个管理署派驻全国各地，局内均设有治山课。管理局下设有管理署，署下设有事务所。另外，还有林野厅的森林技术综合研究所等。除此之外，各督道府县设有砂防课（河川课）和林野课（林渔课、农林课）遍布日本，全国来进行管理，并全部配有专门的职业人员。我们再来分析一下，例举富士川砂防事务所和独立行政法人等单位的组织图，来展示基层砂防单位和科研部门的内部设置（日本）。原直属国土交通省的筑波土木研究所，进行了机构改革成为独立行政法人（2000年），共计250多人。每年国土省都有一定数量的预算，承担日本全国的重大科研技术项目。预算为57．12亿日元（2001年），其中含有设施设备费4．52亿日元，勘定费52．6亿日元（包括治水勘定费13．86亿日元，一般勘定费25．72亿日元，道路勘定费13．02亿日元）。成立于1959年的富士川砂防所，计45人，年均预算在40亿日元以上（1990年以来）。以1999年为最高，约90亿日元[6]。在日本通过广泛而深入的灾害应急演练、学校教育、防灾管理等活动进行防灾知识的宣传教育，有效地强化了公众的防灾救急能力和防灾意识。
G、巴西城边山脚下的崩塌（案例）
1990年，在巴西的贝洛奥里藏特，高度风化土地上的其他贫民窟被山崩灾难性地毁灭了。地形学调查显示，1/4的贫民窟位于危险的被侵蚀区（圣保罗），还有处于悬崖或可能被侵蚀的岸边是其他贫民窟。这些擅自定居者（16%）处于随时可能“失去生命或丧失财产”的危险中。在同样不稳定的风化花岗岩拱形结构顶上的土壤上建有的是里奥最著名的贫民窟，还有经常腾出来埋葬死者（受害人1966-1967年2000名、1988年200名、2001年圣诞节70名）的山脚。
H巴亚马雷矿井坍塌（案例）
罗马尼亚西北部的巴亚马雷沙矿区内一个蓄污水池的围堰突然垮塌，100，000立方米含有大量氰化物的污水流入了蒂萨河，继而流入多瑙河，最后注入黑海。注入黑海时，水力已经很小。这次垮塌使河流沿岸大量的植物与野生物种被破坏。巴亚马雷特种部队授命调查并报道了这一工厂在设计上存在的问题，包括大坝建筑的缺陷。发现问题的关键是工程许可及执行部门的工作效率不高。许可程序庞杂且起初的环境评估也不准确。此外，这里也没有采取应急措施，对于蓄污水池的水位缺少监控。
专题49、阿维拉山的特大暴风雨灾害
焦点议题：
洪水灾害保险
A、阿维拉山遭遇到特大暴风雨灾害（案例）
1999年12月中旬，委内瑞拉北部的阿维拉山遭遇到特大暴风雨灾害。在几天之内，相当于年均降雨量的水量悉数渗透到土壤中，某些地区的降雨是“千年一遇”的[7]。突然降临的洪水和泥石流涌入了加拉加斯——最严重的是沿加勒比海岸阿维拉山的那面——造成约3.2万人死亡，14万人流离失所、20万人失业。来自卡拉瓦列达的被洪流毁坏的180万吨泥石淤积在海岸线上，最大圆石有如房子般大小。
B、美国的洪灾保险制度
美国政府运用财政、再保险、税收和紧急贷款，并采用了农业巨灾证券化等特别手段来分散和转移农业巨灾风险。挪威已经立法规定，凡购买火灾保险的投保人必须同时购买巨灾保险，收入纳入基金。基金的作用主要是以下几个方面：1、在保险公司之间分散巨灾风险导致的损失；2、建立针对巨灾风险的再保险机制；3、在基金与成员单位间建立一个契约用以应对自然灾害所产生的损失，并由政府的一个专门委员会来负责管理基金[8]。
【焦点评述】
焦点一：美国的洪灾保险的立法
该立法开始于1956年，美国的洪灾占全部自然灾害的90%，美国由国会相继颁布了《国家洪水保险计划》、《联邦洪水保险法》、《全国洪水保险法》、《洪水灾害防御法》、《洪水保险计划修正案》等法律法规，因而能最大限度地避免一些问题的出现。美国国会在1968年通过了《全国洪水保险法》。
焦点二：政府与民营保险公司协力合作
由民营保险公司销售洪水保险单，社区住宅和商业财产作为保险标的加入到洪水保险计划中，用所收保险费的全部建立起了洪水保险基金[9]。用洪水保险基金来作为洪水损失的赔付和代理销售费用。实际上是全部由联邦政府承担洪水保险的风险，而保险公司只是销售保单，理赔及垫付赔款，并由此获取一定的手续费收入。
焦点三：NFIP是“自支持”？
联邦政府部门除负责NFIP的管理，还要制定并实施相关法规、条例，促进风险控制措施的实施以及洪水保险的购买。特别有意思的是，不仅美国联邦政府为洪水风险的承担者，而且其承担风险的程度也是被严格限制的。只有在必要的时候，联邦政府才通过有息贷款或特别拨款形式为NFIP提供资金。一般来说，NFIP是“自支持”的，既是说，收取的保费是其运作所需资金的全部来源。这就不会给纳税人造成负担。既使在大灾之年也不会严重地削弱国民经济。在美国NFIP存在的情况下，业主只要位于参保社区，所提出的投保申请就不会被拒绝。这也就是说，NFIP与投保人之间是单向的选择，不可能实行个案核保。这就使得NFIP处在严重的逆选择风险之中。因此NFIP规定：一般情况下，完成投保申请并缴纳保费后的投保人，在5—30天的等待期后保障才会生效（特殊情形除外），目地就是规避逆选择[10]。
C、英国的洪灾的保险制度
事实一：亚当·斯密的故乡
英国有市场体制是有效的传统共识；其具有的保守性和传统的影响，使通过市场机制承保洪水风险也就成为一种必然[11]。世界上最古老的保险市场在英国，其很早就积累了相当丰富的承保经验，具有十分发达雄厚的各种专业技术、管理手段和承保实力[12]，成为世界再保险市场的中心之一。较有序的竞争为洪水的市场保险机制在英国有效的运行，提供了必要的保证。
事实二：市场化的洪水保险体制
如果说，选择市场化的洪水保险体制是依赖于英国十分发达的市场机制以及保险和再保险体系的话，而具备同样条件的美国为什么会选择由国家来承担风险呢？20世纪的二、三十年代，多起河水泛滥的灾害在美国发生后，就一直在探讨洪水保险的具体模式和可行性。直到五十年代后期，因为技术及数据积累方面的原因，私人保险业无法定出与实际风险水平相匹配的精算费率；洪水风险又属于巨灾的范畴；商业保险无法同时提供可接受的价格水平并获得合理的利润。联邦政府作出了介入决定，即通过了《1968年全国洪水保险法》制定了NFIP[13]。其以政府承担风险为特征之一，其与凯恩斯主义在美国的一度盛行和美国的政治体制相关。
【焦点评述】
焦点一：英格兰东部的暴风雨
1953年春季，英格兰东部的暴风雨给当地造成了严重损失。随后，泰晤士河防护栏等很多海岸防御工程在英国完成。政府承诺继续建立有效的洪水防御设施，并希望能将保险损失控制在可承受的范围内。英国保险业意识到，在标准保单中承保洪水风险，有助于在更加广泛的保险集合中来分散风险，使保险成本保持在尽可能低的水平上，因而开始提供洪水保险。
焦点二：洪水保险模式是以市场化为基础的？
承担风险的事政府不参与，它是由私营保险业自愿地将洪水风险纳入标准家庭和小企业财产保单的责任范围之内。保险公司接受投保是在业主自愿的情况下自由选择，进一步的分散风险则是保险公司通过再保险来完成的[14]。
焦点三：政府的责任
政府并不对巨灾保险提供再保险方面的支持。故英国的保险公司在提供巨灾保险时，会要求政府进行大量的防洪工程建设并提供巨灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关信息，以便巨灾保险损失是控制在可承受的范围之内。
焦点四：巨灾保险全部由保险公司承担？
即是说，在政府履行了上述职责后，保险公司方能提供巨灾保险。依赖于政府进行的防洪工程以及通过商业再保险公司分散巨灾保险风险，是英国保险公司控制提供巨灾保险风险的主要措施。英国政府在使用市场体制应对洪水风险的同时，也必须与私人保险业保持建设性的伙伴关系。因为保证洪水保险的供给这是至关重要的。
焦点五：私人保险业愿意提供洪水保险
英国政府承诺并确实修建了一系列洪水防御设施，这使得英国具有了一定可保性的洪水保险。但是，一方面防御设施使英国海岸地区和洪水平原的发展在加速，也使人口和财产更为集中；洪水平原上的发展使蓄洪和行洪的空间减少了；同时增加了洪水的流速和水位。另一方面，排水系统、硬件设施（例如公路和停车场）的建设也大大提高了雨水进入河道的速度。最为严重的是，近些年气候变暖所导致的海平面升高，降雨量和降雨的频率也有大幅度增加。
焦点六：《洪水保险供给准则》的局限性？
英国在2000年秋，降雨量达到历史上（270年）的最高水平。所有河流水位猛涨（南部），被淹市镇达700多个。造成高达13亿英镑的保险损失。这次洪水使得保险业意识到：不当的洪泛区发展和建设不力的防御设施，极大地增加了内河泛洪的可能和损失的严重程度，很多财产可保性没有了。由于市场需求巨大，2002年9月25日英国保险人协会公布了《洪水保险供给准则》，明示：只有在政府根据其制定的具体标准（设定的防洪设施最低标准可承受75年一遇的洪水）和计划改进防洪设施；并尽快提供有关风险水平和改建项目的准确信息后，方能继续为家庭和小企业提供洪水保障。
焦点七：英国家庭财产保险市场却仍然保持着高度的竞争性
不难看出，虽然洪水的频率和损失在增加，各地区的保费水平也在上升，但英国家庭财产保险市场却仍然保持着高度的竞争性。对消费者而言，成本的确是低廉的。对比1994年，2002年英国的家庭财产保险平均成本没有大的改变。如果用真实指标衡量，这一成本反而有显著的下降，且参保率（洪水保险）已达80%左右。这是英国洪水保险体制最大的成功案例。在英国采用的是市场化的洪水保险，其资金来源仅限于所收取的保费、投资所得和再保险的赔付，对再保险的依赖性就要大得多[15]。据此，英国的《洪水保险供给准则》中规定：再保险如果退出，随之将对洪水保险的供给进行调整。由于英国市场化的机制可保证保险人与投保人之间的双向选择，因此，保险人可通过个案核保将逆选择风险控制在可接受的范围之内。
参考文献：
[1]Carsten Drebenstedt．Regulations，Methodsand Experienceso fland Recla mationin German Opencast Mines[M].Addressed to Mine Land Recla mationand Ecological Restoration for the 21 Century—Beijing Intern ational Sym posiumon Land Recla matiom，2000.
[2]中国环境与发展国际合作委员会生态补偿机制课题组报告
[3]新华每日电讯6版-污染防治，看美德等国如何“补偿”生态.
[4]梁丽娟，葛颜祥，傅奇蕾．流域生态补偿选择性激励机制—从博弈论视角的分析[J].农业科技管理，2006，25（4）：49～52.
[5]王金南，万军．中国生态补偿政策评估与框架初探[M].生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集，北京：中国环境科学出版社，2006，13～24.
[6]吴晓青、驼正阳，等．我国保护区生态补偿机制的探讨[J].国土资源科技管理，2002（2）：18～21.
[7]李克国．中国的生态补偿政策[M].生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集，北京：中国环境科学出版社，2006，25～31.
[8]穆斯格雷夫：《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社，1987年版。
[9]理查德·A·马斯格雷夫：《比较财政分析》，上海人民出版社1996年版。
[10]王金南、庄国泰：《生态补偿机制与政策设计》，中国环境科学出版社2006年版。
[11]国家发展改革委国土开发与地区经济研究所课题组研究报告：《我国主体功能区划分及其分类政策研究》，2007年1月。
[12]国家环保部环境与经济研究中心研究报告：《生态补偿机制：理论、经验和政策框架》，2006年10月。
[13]Sara．J.Secherr，MichaelT.Benneu：Developing Future Ecosystem Service Paymentsin China.Reportto Intern ational Confere nceon Eco-compen sation Mechanisms，2006.8.
[14]Maureen LAmbrose．Contemporary Justice Research.A New Look at Familiar Questions.Organiza tional Behavior and Human Decision Process.2002（2）.
